II SA/Gl 1284/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant Specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2014 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę Pismem z dnia [...] r. A. W. zwróciła się o wszczęcie postępowania dotyczącego działki nr 1, dodając, iż wprowadzone dokumenty są niezgodne ze stanem prawnym. W kolejnym piśmie z dnia [...] r. stwierdziła, iż prosi o wszczęcie postępowania, gdyż "są błędy w geodezji" dotyczące działki nr 1, a w piśmie z dnia [...] r. dodała, że błędy w ewidencji dotyczą budynków oraz powierzchni działki nr 1 położonej w S.. Wnosi zatem o wszczęcie postępowania celem zweryfikowania tych błędów. Postanowieniem z dnia [...] r. Starosta [...], działając na podstawie art. 61a § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego. W wyniku złożonego zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. rozpatrując sprawę, uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, iż rozpatrując ponownie sprawę Starosta w pierwszej kolejności winien wezwać stronę, na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne do dostarczenia dokumentów geodezyjnych potwierdzających zasadność zarzutów co do prawidłowości wskazań dotyczących powierzchni działki nr 1. O ile zaś strona nie dostarczy żadnych dokumentów, organ winien wydać decyzję o odmowie dokonania zmiany powierzchni przedmiotowej działki. Rozpatrując ponownie sprawę organ wezwał stronę do dostarczenia dokumentów geodezyjnych potwierdzających zasadność zarzutów zgłoszonych w zakresie prawidłowości danych dotyczących budynków i powierzchni działki nr 1 obręb S.. W wyniku wezwania strona przedłożyła dokumenty w postaci aktów notarialnych oraz postanowień sądowych, ukazujących zmiany własności przedmiotowej działki. Organ uznał, że na podstawie dostarczonych dokumentów nie można dokonać żadnego sprostowania w zakresie powierzchni działki nr 1 jak i budynków na niej - obręb S.. Podkreślił, że organ prowadzący operat ewidencyjny jest związany stanem prawnym wynikającym z wcześniej ujawnionych dokumentów, nie rozstrzyga zaś o prawidłowości ich wydania. Dodał, iż dokonanie zmiany w operacie ewidencyjnym możliwe jest tylko poprzez udokumentowanie przez osobę wnioskującą rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w ewidencji gruntów a danymi wynikającymi z przedłożonych przez nią dokumentów, a następnie stwierdził, iż wobec braku takiego udokumentowania orzeczono jak w sentencji. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. W.. Wskazała, iż przedstawione przez nią dokumenty dotyczą działki określonej jako nr 2, która później otrzymała numer 1, znajdującej się w S. przy [...], dawniej [...]. Następnie zakwestionowała wpisy dotyczące współwłaścicieli tej działki. Rozpatrując sprawę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. Nr [...]utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania stwierdził, iż decyzja organu pierwszej instancji nie narusza obowiązujących przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wskazał, iż zgodnie z art. 2 pkt 8 oraz art. 20 i art. 22 cytowanej ustawy operat ewidencji gruntów i budynków – to państwowy rejestr publiczny prowadzony przez starostę, zawierający informację o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających nimi, wynikający z dokumentów prawnych. Zmiany w ewidencji dokonuje się zgodnie z § 46 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, z urzędu lub na wniosek właściwych osób, w drodze czynności materialno- technicznej. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji z wniosku odwołującej podjął postępowanie w zakresie powierzchni działki nr 1 położonej w S. przy ulicy [...] oraz budynków wskazanych na tej działce. Na uzasadnienie żądania wnioskująca powołała dane zawarte w kopiach dostarczonych dokumentów (aktach notarialnych oraz pierwotnych wpisach do ksiąg wieczystych, wskazujące na powierzchnię działki 247 m², czyli inną niż wykazana w ewidencji – 230 m². Nie został sprecyzowany wniosek w zakresie danych dotyczących budynków i nie przedstawiono w tym zakresie żadnych dowodów. Z akt sprawy wynika, że kwestionowane dane dotyczą pierwotnych ustaleń dokonanych w [...]r. przy zakładaniu ewidencji gruntów i budynków (na podstawie dekretu z dnia [...]r. o ewidencji gruntów i budynków), które odzwierciedlały faktyczny stan użytkowania gruntów stwierdzony wówczas bezpośrednim pomiarem w terenie według zainteresowanych właścicieli lub władających gruntami. Ewidencję zakładano wówczas według stanu władania, a nie według stanu prawnego nieruchomości. Właściciele mogli jednak weryfikować w dowolnym czasie tak ustalone dane, dostarczając organowi stosowne opracowania geodezyjne i kartograficzne. Nie przedstawiono jednak takiego opracowania w zakresie wnioskowanej działki nr 1, a tym samym nie doszło do utożsamienia gruntów opisanych w posiadanych tytułach własności z gruntem opisanym w ewidencji. Dane ewidencyjne w zakresie budynków są prawnie obowiązujące na skutek zakończonej modernizacji ewidencji, zarządzonej przez starostę w myśl art. 24a ustawy. Przepis ten reguluje postępowanie w tym zakresie, wskazując jego kolejne etapy oraz uprawnienia służące osobom zainteresowanym i obowiązki organu. W myśl art. 24a ust. 4 osoby zainteresowane mogły poddać kontroli dokonane ustalenia w trakcie wyłożenia operatu opisowo-kartograficznego do publicznego wglądu, jak i po zakończeniu prac i ogłoszeniu go w Dzienniku Urzędowym. Z uwagi na brak takiego działania dane te są obowiązujące, a ich zmiana może nastąpić w trybie aktualizacji ewidencji. Mając na uwadze aktualny stan w ewidencji oraz przedłożone przez zainteresowaną dokumenty zasadnie stwierdzono, że nie mogą one stanowić podstawy do zmiany powierzchni przedmiotowej działki nr 1. Obecne dane figurujące w ewidencji istnieją od daty jej założenia, zatem dokumentami, które mogłyby stanowić podstawę zmiany obecnego wpisu musiałyby stanowić dokumenty późniejsze. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania dotyczących danych w zakresie ujawnionych współwłaścicieli przedmiotowej działki, organ stwierdził, że są one zgodne z wpisami dokonanymi w księdze wieczystej Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w M.. Dodatkowo organ odwoławczy podniósł, iż odwołująca dopiero w trakcie postępowania odwoławczego podniosła, że istniejący w ewidencji stan w zakresie współwłaścicieli przedmiotowej działki uległ zmianie w wyniku postępowania sądowego zakończonego orzeczeniem zmieniającym zapis aktu notarialnego Rep.A. nr [...] (darowizny na rzecz H. G.), który wraz z orzeczeniem o nabyciu spadku (sygn. akt [...]) stanowił podstawę istniejącego wpisu. Organ dodał przy tym, iż dokumentu tego strona nie przedłożyła w trakcie postępowania, co i tak nie mogło to mieć znaczenia w postępowaniu odwoławczym, gdyż postępowanie zakończone kwestionowaną decyzją nie dotyczyło tej kwestii. Jednocześnie organ dodał, że w odrębnym postępowaniu strona może wnioskować o zmianę danych podmiotowych w ewidencji. Niezadowolona z powyższego rozstrzygnięcia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła A. W.. Podniosła, iż nie może zgodzić się decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K., gdyż w dokumentacji starostwa znajdują się błędy, które z urzędu winny być sprostowane. Wyjaśniła, że powierzchnia działki powinna wynosić 247 m², a według postanowień sądowych i aktów notarialnych właścicielami tej działki są A., A. i K. W. oraz E. P.. Wyjaśniła też, że działka nr 1 nie była objęta postępowaniem scaleniowym. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 5 marca 2014 r. skarżąca podtrzymała skargę w całości. W jej ocenie powierzchnia działki musi łączyć się z właścicielem, natomiast obecna powierzchnia działki jest mniejsza niż wynika to z aktu notarialnego, którym działka została nabyta. Stąd domaga się zmian w ewidencji, które doprowadzą do tego, że powierzchnia działki w ewidencji będzie odpowiadała powierzchni działki z aktu notarialnego. Wyjaśniła, że domaga się zarówno zmian w zakresie podmiotowym jak i przedmiotowym. Jej zdaniem cała sytuacja jest następstwem błędów w trakcie postępowania scaleniowego. Dodała przy tym, że decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. stwierdzono nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] r. w części dotyczącej działki 3 i 2, po scaleniu noszącej nr 1. Pełnomocnik organu, jak w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, wskazując, że sporna działka od czasu założenia ewidencji miała powierzchnię obrazującą stan władania tj. 230 m². Wyjaśnił, że skarżąca nie złożyła żadnych dokumentów, o których mowa w rozporządzeniu, które uzasadniałyby wprowadzenie zmian w zakresie powierzchni wnioskowanej działki. W odpowiedzi na stanowisko skarżącej, iż domaga się zmian w zakresie powierzchni działki 1 oraz zmian podmiotowych w związku z nabyciem praw spadkowych po A. P., a w związku z tym wpisanie jej w miejsce H. M. i J. G., pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa Zgodnie bowiem z zapisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) - sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Kontrolują zatem czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, i to naruszenia mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy czy stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo wreszcie naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność, albowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności (art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Przy czym, po myśli art. 134 tej ustawy, sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, czyli rozpatrują sprawę w jej całokształcie. Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola zaskarżonej decyzji w aspekcie zarzutów podniesionych w skardze oraz wziętych pod rozwagę przez Sąd z urzędu w zakreślonych powyżej ramach wykazała, iż odpowiada ona prawu, nie narusza bowiem ani przepisów materialnoprawnych ani przepisów procedury. W kontrolowanym postępowaniu strona skarżąca domagała się zmiany danych w operacie ewidencji w zakresie powierzchni działki nr 1. Na poparcie swoich żądań, wezwana przez organ, przedstawiła szereg dokumentów tj. akty notarialne, z których wynika nabycie i przekazanie nieruchomości o powierzchni 247 m² oraz postanowienia spadkowe, regulujące kwestie nabycie praw do nieruchomości. Trzeba jednak pamiętać, że obecny stan faktyczny i prawny nieruchomości uwidoczniony w operacie ewidencyjnym trwa od daty powstania operatu w latach sześćdziesiątych na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 6, poz. 32). Powstał on na zasadzie odzwierciedlenia faktycznego stanu użytkowania gruntów, który potwierdzony został stosownym pomiarem w terenie, według wskazań ówczesnych właścicieli lub władających gruntami. Tak więc ewidencja założona została według stanu władania. Właściciele gruntów mogli jednak weryfikować w dowolnym czasie tak ustalone dane, dostarczając organowi stosowne opracowanie geodezyjne i kartograficzne sporządzone na własny koszt przez uprawnioną jednostkę, utożsamiając tym samym grunty opisane w posiadanych tytułach własności z gruntem opisanym w ewidencji. Jednak, jak stwierdziły organy, w przypadku przedmiotowej działki nr 1 takiej weryfikacji dotyczącej jej powierzchni nie dokonano. Także dane ewidencyjne w zakresie budynków także pozostają prawnie obowiązujące wskutek zakończonej modernizacji ewidencji, zarządzonej przez starostę na mocy art. 24a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przepis ten reguluje tryb postępowania w tym zakresie, wskazując jego kolejne etapy oraz uprawnienia służące osobom zainteresowanym i obowiązki organu. W myśl art. 24a ust. 4 osoby zainteresowane mogły poddać kontroli dokonane ustalenia w trakcie wyłożenia operatu opisowo-kartograficznego do publicznego wglądu, jak i po zakończeniu prac i ogłoszeniu go w dzienniku urzędowym. Z uwagi na brak takiego działania wyłożone dane są obowiązujące, a ich zmiana może nastąpić w trybie aktualizacji ewidencji, czyli poprzez wprowadzenie udokumentowanych, bezspornych zmian do bazy danych ewidencyjnych, dokonywanych z urzędu lub na wniosek właścicieli lub władających nieruchomościami, niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów. Zgodnie z art. 22 ust. 2 i 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne obowiązek informowania o zmianach w ewidencji oraz dostarczania stosownych dokumentów geodezyjnych, kartograficznych i innych uzasadniających żądanie zmian, należy do wnioskodawców. W niniejszej sprawie, zakres prowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania determinował złożony wniosek, który, jak stwierdzono powyżej, dotyczył zmiany w zakresie powierzchni działki nr 1 położonej w S. przy ulicy [...]. Przedłożone przez skarżącą dokumenty, a mianowicie akty nabycia czy przekazania przedmiotowej nieruchomości oraz postanowienia sądów stwierdzające nabycie spadku, nie mogły jednak stanowić dowodu na taką właśnie powierzchnię działki. Chociaż bowiem w aktach notarialnych wskazywano na nieruchomość o powierzchni 2a 47 m², to z uwagi na fakt, iż nie stanowiły one dokumentu późniejszego w stosunku do daty powstania przedmiotowej ewidencji, nie mogły stanowić podstawy do dokonania żądanej i wnioskowanej zmiany. Kwestie trybu i zasad wprowadzania zmian w operacie ewidencyjnym reguluje bowiem rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z nim przebieg granic działek oraz ich powierzchnię wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Takich zaś dokumentów w sprawie nie przygotowano i nie przestawiono Jeśli zaś idzie o zarzuty postawione w odwołaniu, iż nie dokonano zmian w zakresie ujawnienia właścicieli przedmiotowej nieruchomości, określonej jako działka nr 1, to należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, iż nie mógł on rozstrzygać w tym zakresie, gdyż wniosek początkujący niniejsze postępowanie dotyczył tylko zmiany w zakresie powierzchni działki. Stąd też przeprowadzone postępowanie, zakończone wydaniem kwestionowanej decyzji, nie dotyczyło zmian podmiotowych w operacie ewidencyjnym. Dlatego też zasadnie organ odwoławczy uznał, iż w wyniku przeprowadzonego zgodnie ze złożonym wnioskiem postępowania, organ wydał prawidłową decyzję o odmowie wprowadzenia wnioskowanych zmian w zakresie powierzchni działki nr 1, wobec nie przedłożenia wymaganych dokumentów potwierdzających żądania wniosku. Nie miał jednak organ odwoławczy podstaw pozytywnie rozpatrzyć zarzutu braku zmiany istniejącego stanu w ewidencji w zakresie współwłaścicieli tej działki, gdyż postępowanie pierwszoinstancyjne, wobec braku stosownego wniosku w tym zakresie, tego problemu nie dotyczyło. Trafnie natomiast organ odwoławczy podkreślił, że strona skarżąca może w każdym czasie, w odrębnym postępowaniu wnioskować o zmianę danych podmiotowych, składając uprzednio właściwy wniosek poparty odpowiednimi dokumentami. Odnosząc się dodatkowo do treści przepisów § 44 czy § 46 cytowanego powyżej rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków, to nie podlega wątpliwości, że ewidencja gruntów powinna być utrzymywana w stałej aktualności, tak co do stanu faktycznego, jak i stanu prawnego. Do zadań starosty należy utrzymywanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi oraz okresowa weryfikacja danych ewidencyjnych (§ 44 pkt. 2 i pkt 6). Z przepisów rozporządzenia wynika, że dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu m.in. w przypadkach przewidzianych w § 46 ust. 2 – czyli m.in. na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, opracowań geodezyjnych i kartograficznych, dokumentacji architektoniczno- budowlanej oraz innych dokumentów. Zatem odpowiadając za aktualność danych w ewidencji, wszystkie zmiany starosta dokonuje w oparciu o dane udokumentowane, a obowiązek zgłaszania wszelkich danych do ewidencji obciąża m.in. właścicieli gruntów. Dlatego też także Starosta winien rozpatrzyć możliwość przeprowadzenia postępowania zmierzającego do aktualizacji posiadanego operatu ewidencyjnego. Mając na uwadze wszystkie poczynione powyżej uwagi i ustalenia Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając naruszenia prawa przez orzekające organy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) oddalił skargę.