II SA/Gl 1287/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik,, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant starszy referent Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi R. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta C., działając na podstawie art. 9, art. 142 oraz art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm. – zwanej dalej u.g.n.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek R. L., E. C., L. L., G. L. i K. L. w sprawie zwrotu nieruchomości położonych w B. przy ul. [...] , oznaczonych numerami działek: 1 – o pow. 2495 m2, 2 – o pow. 113 m2, 3 – o pow. 5733 m2, 4 – o pow. 1354 m2, 5 – o pow. 677 m2, 6 – o pow. 927 m2, 7 – o pow. 932 m2, 8 – o pow. 935 m2, 9– o pow. 463 m2, 10– o pow. 223 m2. W uzasadnieniu organ wskazał, że postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] został wyznaczony jako organ właściwy do załatwienia niniejszej sprawy. Objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość, stanowiąca własność J. i E. L. przeszła na własność Skarbu Państwa na mocy art. 38 ust. 3, 4 i 6 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (tekst jednolity: Dz. U. z 1969 r. nr 22, poz. 159), co zostało potwierdzone zaświadczeniem wystawionym przez Urząd Miasta w B. z dnia [...] r. nr [...]. Organ opisał przekształcenia geodezyjne, jakim podlegała wspomniana nieruchomość oraz wskazał aktualny stan prawny działek wchodzących w jej skład. Odnosząc się do żądania o zwrot Prezydent Miasta C. przywołał treść art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który wymienia akty prawne oraz konkretne ich przepisy, w oparciu o które nieruchomości były nabywane lub przejmowane przez Skarb Państwa, a które obecnie dają podstawy do wystąpienia z roszczeniem o zwrot takich nieruchomości. Ponieważ przejęcie opisanych wyżej nieruchomości nastąpiło w oparciu o art. 38 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, to nie jest możliwy ich zwrot, albowiem przywołany wcześniej art. 216 u.g.n. nie wymienia tego przepisu, natomiast przewiduje zwrot nieruchomości przejętych w oparciu o art. 22 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, który przepis w niniejszej sprawie nie miał zastosowania. Stąd organ wywiódł, że brak jest tym samym podstaw do orzekania przez organ administracji publicznej, gdyż wspomniane nieruchomości nie zostały w istocie wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa, co dawało podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego. Od decyzji tej odwołanie złożył R. L., zarzucając rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji naruszenie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej K.p.a.) - poprzez uznanie postępowania jako bezprzedmiotowego; naruszenie art. 7 i 77 § 1 K.p.a. – poprzez zaniechanie podjęcia czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy i naruszenie art. 97 pkt 4 K.p.a. poprzez odmowę uznania, że zachodzi przesłanka zawieszenie postępowania. Ponadto odwołujący się zarzucił naruszenie art. 136 w związku z art. 216 u.g.n. oraz naruszenie art. 32 oraz 64 ust. 2 Konstytucji RP, które miało polegać na nieuwzględnieniu faktu, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 24 października 2001 r., sygn. akt SK 22/2001 (Dz. U. nr 129, poz. 1447) orzekł, iż pominięcie w art. 216 uprawnień do zwrotu nieruchomości przejętych lub nabytych przez Skarb Państwa na podstawie ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. jest niezgodne z art. 32 i 64 ust. 2 Konstytucji RP. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 104, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. nr 102, poz. 651 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta C.. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że katalog aktów prawnych oraz przepisów, które stanowiły podstawę przejęcia lub nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa, a które obecnie mogą stanowić podstawę do skutecznego ubiegania się o ich zwrot ma charakter zamknięty. Nadto roszczeniem o zwrot może być objęta nieruchomość, która została wywłaszczona (z pominięciem przewidzianych w ustawie przypadków nabycia nieruchomości), a więc taka, której prawo własności przeszło na Skarb Państwa w drodze indywidualnego aktu prawnego (decyzji). Skoro więc w niniejszej sprawie nabycie nieruchomości nastąpiło w oparciu o art. 38 ust. 3, 4 i 6 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, to tym samym nie mieści się ono w katalogu wymienionym w art. 216 u.g.n. co oznacza, że nie ma podstaw prawnych do orzekania o zwrocie nieruchomości. W takiej zaś sytuacji zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego. Na decyzję Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożył R. L., reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, domagając się jej uchylenia. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 136 ust. 3 w związku z art. 216 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 21 ust. 2, art. 32 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, które polegało na błędnej wykładni tych przepisów polegającej na przyjęciu, że brak jest materialnoprawnych podstaw do skutecznego ubiegania się o zwrot nieruchomości przejętych w trybie art. 38 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Oprócz tego zarzucono naruszenie art. 105 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie braku materialnoprawnej przesłanki zwrotu nieruchomości, co uzasadniało umorzenie postępowania administracyjnego pomimo, że istniała potrzeba wydania decyzji merytorycznej. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w wyroku z dnia 24 października 2001 r. sygn. akt SK 22/01 Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż pojęcie wywłaszczenia, jakie funkcjonuje na gruncie Konstytucji RP należy rozumieć szerzej aniżeli to samo pojęcie użyte na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem skarżącego podobieństwo sytuacji normowanych w art. 39 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach i sytuacji wymienionych w art. 216 u.g.n. nie budzi wątpliwości. Nadto, w skardze powołano się na orzeczenie NSA z dnia 29 października 2001 r. (sygn. akt II SA/Kr 786/01 – OSP 9/2002), w którym pojęcie wywłaszczenia rozszerzono również na przypadki obejmujące przejęcie nieruchomości na podstawie art. 29 - 36 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach mimo, iż art. 216 u.g.n. wskazuje jedynie na nabycie nieruchomości na podstawie art. 22 tej ustawy. Na koniec zakwestionowano stanowisko organu, zgodnie z którym brak materialnoprawnej przesłanki zwrotu nieruchomości stanowi podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, nie zaś do odmowy jej zwrotu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując argumentację przywołaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i raz jeszcze akcentując, że wyliczenie zawarte w art. 216 u.g.n. ma charakter wyczerpujący i nie może być interpretowane rozszerzająco. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego podtrzymał podniesione w skardze zarzuty, dodając, że w jego ocenie w niniejszej sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 136 ust. 4 u.g.n. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem decyzja Wojewody [...], kontrolowana w oparciu o kryterium zgodności z prawem – zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), odpowiada prawu. Przepisy Rozdziału 6, Działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) normują procedurę zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Procedura ta ma kilkuetapowy charakter, a wynik postępowania prowadzonego przez organ jest rezultatem całego szeregu czynności zmierzających do ustalenia czy o zwrot wystąpiła osoba lub osoby, której (którym) takie roszczenie może przysługiwać, czy spełnione zostały przesłanki formalne, pozwalające ubiegać się o zwrot i wreszcie, czy w świetle pozostałych regulacji ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych aktów prawnych możliwa jest restytucja prawa własności na przejętej uprzednio nieruchomości. Powyższe oznacza, że skuteczne ubieganie o zwrot nieruchomości jest uzależnione od spełnienia szeregu przesłanek, zaś brak którejkolwiek z nich niweczy możliwość odzyskania nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że nieruchomość, należąca uprzednio do E. i J. L., położona w B. – S. przy ul. [...] przeszła na własność Skarbu Państwa na mocy art. 38 ust. 3, 4 i 6 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (tekst jednolity: Dz. U. z 1969 r. nr 22, poz. 159). Fakt ten nie był na żadnym etapie postępowania administracyjnego kwestionowany, co oznacza, że dla prawidłowej oceny dopuszczalności złożonego wniosku koniecznym było ustalenie, czy przejście prawa własności nieruchomości na tej podstawie prawnej może być zakwalifikowane jako wywłaszczenie, co w przypadku odpowiedzi twierdzącej otwierałoby drogę do skutecznego ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W ocenie Sądu organy obydwu instancji prawidłowo stwierdziły, że tego rodzaju przejścia prawa własności nie można zakwalifikować jako wywłaszczenia i brak jest normatywnych podstaw do uwzględnienia złożonego wniosku. Na wstępie wskazać przyjdzie, że przywołany wyżej przepis przewidywał nabycie prawa własności przez Skarb Państwa ex lege – z chwilą zaistnienia opisanych w nim okoliczności – tj. utraty obywatelstwa polskiego w związku z wyjazdem z kraju, o ile przysługiwało im prawo własności takich nieruchomości lub też nabyły nieruchomości w trybie osadnictwa rolnego lub uwłaszczenia. W ocenie Sądu tego rodzaju regulacja wyklucza możliwość uznania jej za wywłaszczenie. Wywłaszczenie, w kształcie nadanym tej instytucji przez obowiązujące przepisy, stanowi ultymatywny (ostateczny) środek nabycia prawa do nieruchomości. Potwierdzeniem tej tezy jest treść art. 112 ust. 3 u.g.n., który stanowi, że wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób, niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Oznacza to, że koniecznym jest zdefiniowanie celu publicznego, więc określonego przedsięwzięcia zaspokajającego ponadindywidualną potrzebę, czego w przypadku regulacji art. 38 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach nie sposób dostrzec. Kolejną cechą, która pozwala na wyodrębnienie wywłaszczenia spośród innych instrumentów prawnych pozwalających na ingerencję w prawo własności jest forma, w jakiej jest dokonywane, jakkolwiek przyjmując konstytucyjne rozumienie wywłaszczenia nie ma to aż tak istotnego znaczenia. W treści art. 112 ust. 2 u.g.n. expressis verbis wskazano, że odjęcie lub ograniczenie prawa własności następuje w drodze decyzji. To odróżnia wywłaszczenie nieruchomości m.in. od nacjonalizacji, która ma charakter generalny (odnosi się do pewnej grupy podmiotów o wskazanych przez ustawodawcę cechach). Wywłaszczenie dotyczy więc konkretnej nieruchomości wchodzącej w skład majątku zindywidualizowanego podmiotu, przeznaczonej na określony cel publiczny. Tego rodzaju spostrzeżeń nie da się natomiast sformułować w odniesieniu do przejęcia nieruchomości w drodze art. 38 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, gdyż skutek, w postaci zmiany podmiotu uprawnionego następował z mocy prawa, decyzja wywłaszczeniowa ma zaś charakter konstytutywny, tworzący określony stan faktyczny i prawny. Charakterystyczną dla wywłaszczenia cechą jest również obowiązek naprawienia wyrządzonej na jego skutek szkody. O jej szczególnej doniosłości świadczy fakt, iż obok obowiązku realizacji celu publicznego, powinność ustalenia słusznego odszkodowania została podniesiona do rangi zasady konstytucyjnej (art. 21 ust. 2 Konstytucji in fine). Co do zasady ma ono stanowić ekwiwalent za utracone prawo do nieruchomości. W przypadku przejścia nieruchomości na własność Skarbu Państwa w trybie art. 38 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach nie ma mowy o żadnej ekwiwalentności, a regulacja ta miała charakter sankcji za opuszczenie kraju i związaną z tym utratę obywatelstwa polskiego. Dalej zauważyć należy, że organy obu instancji orzekające w niniejszej sprawie w sposób trafny zastosowały przepis art. 216 u.g.n. Norma ta zawiera zamknięty katalog aktów prawnych i przepisów, które stanowiły podstawę nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, a zarazem otwierają drogę do ewentualnego ubiegania się o zwrot tak przejętej (nabytej) na cele publiczne nieruchomości. W przywołanym przepisie ustawodawca wprost wskazał, że przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie (...) art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Zasadnie zaś Wojewoda [...] zwrócił uwagę, że jest to katalog o charakterze zamkniętym, który nie może być interpretowany w sposób rozszerzający. Organ nie mógł więc w tej sytuacji orzec o zwrocie nieruchomości nie narażając się zarazem na zarzut wydania decyzji bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że zgodnie z treścią art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Stąd wniosek, że skoro konkretny przepis pewnej sytuacji nie normuje, to organ nie ma możliwości, tak jak tego oczekuje skarżący, zastosować go. Sąd nie podziela argumentów skargi dotyczących naruszenia przepisów art. 21, 32 oraz 64 ust. 2 Konstytucji RP. Jest prawdą, że w ustawie zasadniczej nie sprecyzowano, co należy rozumieć pod pojęciem wywłaszczenia, a z punktu widzenia regulacji konstytucyjnej forma tego rodzaju ingerencji nie ma znaczenia (por. M. Szewczyk Ingerencja publicznoprawna w prawo własności jednostki [w:] Jednostka w demokratycznym państwie prawa pod red. J. Filipka Bielsko – Biała 2003 r. str. 654). Na gruncie ustawy zasadniczej zwrot "wywłaszczenie" pozostaje w nierozerwalnym związku z pojęciem własności, która na gruncie Konstytucji jest rozumiana w sposób szeroki (w tym pojęciu zawiera się mienie, nie zaś tylko jedno z praw rzeczowych – por. Sylwia Jarosz – Żukowska Konstytucyjna zasada ochrony własności. Zakamycze 2003 r. str. 36 i nast., zob. również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 marca 2000 r. sygn. P 5/99 - OTK 2000 r. Nr 2, poz. 60 oraz wyrok z dnia 12 kwietnia 2000 r. sygn. K 8/98 - OTK 2000 r. Nr 3, poz. 87). Niemniej jednak do immanentnych cech wywłaszczenia należy odjęcie (ograniczenie) czyjegoś prawa własności ze względu na potrzebę realizacji celu publicznego oraz wypłata odszkodowania (vide art. 21 ust. 2 Konstytucji RP), czego w odniesieniu do regulacji art. 38 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach nie sposób stwierdzić. Skoro zaś ustawodawca umożliwił ubieganie się o zwrot nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa wyłącznie w trybie art. 22 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, to bezspornie zamknięta jest droga do orzeczenia o zwrocie nieruchomości nabytej przez podmiot publiczny na podstawie jakiegokolwiek innego przepisu tej ustawy. W świetle tego, co zostało wyżej powiedziane bezzasadny jest zarzut uchybienia przez organy przepisom prawa procesowego i wydania decyzji o umorzeniu postępowania zamiast decyzji odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Umorzenie postępowania w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a. (którego nawiasem mówiąc organ pierwszej instancji nie powołał w podstawie prawnej swojej decyzji, co wszakże nie miało wpływu na wynik rozstrzygnięcia) może nastąpić wówczas, gdy organ prowadzący postępowanie dojdzie do przekonania, że nie istnieje którykolwiek z elementów składających się na treść stosunku administracyjnoprawnego. W omawianej sprawie organy prawidłowo stwierdziły brak podstawy normatywnej do orzekania o zwrocie lub o odmowie zwrotu nieruchomości, co skutkowało umorzeniem postępowania administracyjnego. Odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości byłaby możliwa wówczas, gdyby okazało się, że możliwym jest skuteczne wystąpienie z takim roszczeniem, lecz inne przesłanki wykluczają uwzględnienie takiego wniosku. W niniejszej sprawie roszczenie takie w ogóle nie przysługuje, ze względu na wskazany wyżej stan normatywny, a wobec tego zainicjowanie postępowania administracyjnego winno zakończyć się jego umorzeniem, co też w toku postępowania administracyjnego uczyniono. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku. sw