II SA/Gl 129/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie: NSA Małgorzata Korycińska asesor WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant: sekr. sąd. Elwira Karasek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi Gminy W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków oddala skargę; UZASADNIENIE. Uchwałą nr [...] z dnia [...]r. Rada Gminy W. zatwierdziła taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. zawiadomieniem z dnia [...]r., doręczonym Radzie Gminy W. [...]r., Wojewoda [...] poinformował o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej uchwały. Jako podstawa prawna podany został art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 20 i art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2001 r., nr 72, poz. 747 ze zm.). W uzasadnieniu podano, że taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków winno określić przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, tymczasem ze stanu sprawy wynika, że na terenie gminy W. takie przedsiębiorstwo nie funkcjonuje, zaś taryfy zostały opracowane przez Urząd Gminy W. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...]r. Wojewoda [...], na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...]r. w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, jako niezgodnej z art. 20 w związku z art. 2 pkt 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W uzasadnieniu wskazano, że szczegółowe zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenie w wodę reguluje ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r., zgodnie z którą przedmiotowe taryfy winno określić przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Na terenie Gminy takie przedsiębiorstwo nie funkcjonuje, a taryfy określił Urząd Gminy, który za takie przedsiębiorstwo nie może być uznany, jest on bowiem aparatem pomocniczym wójta. Rozstrzygnięcie doręczono Gminie [...]r. Okoliczności faktyczne dotyczące zasad organizowania zbiorowego zaopatrzenia w wodę w Gminie, zostały potwierdzone przez jej Wójta w pismach wyjaśniających, skierowanych do Wojewody, z dnia [...]r. oraz [...]r. W szczególności zostało potwierdzone, że ze względów ekonomicznych i organizacyjnych w Gminie nie zostało zorganizowane przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, usługi w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków sa wykonywane jako zadania własne bezpośrednio przez Gminę , w oparciu o majątek własny. Sytuacja ta ulegnie zmianie po oddaniu do użytku oczyszczalni ścieków w T. Nadto Wójt Gminy W. podał, że w jego ocenie stwierdzone uchybienie stanowi nieistotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym i nie kwalifikuje uchwały do stwierdzenia nieważności. Dodatkowo zauważono, że analogiczne postanowienia zawierała poprzednia uchwała Rady Gminy W. nr [...] z dnia [...]r., w stosunku do której Wojewoda nie stwierdził nieważności i została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z 14 stycznia 2003 r., nr 2, poz. 106. Dnia [...]r. Gmina W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...], zarzucając naruszenie art. 20 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 10 k.p.a. W uzasadnieniu podano, że organ nadzoru naruszył zasady postępowania nadzorczego, albowiem wydał zaskarżone rozstrzygnięcie przed zajęciem stanowiska w sprawie przez Gminę. Stwierdzoną przez Wojewodę niezgodność uchwały z prawem oceniono jako pozorną i nieistotną oraz podniesiono, że gmina jako osoba prawna prowadzi działalność gospodarczą, realizując zadania własne, a urząd gminy jako jednostka organizacyjna gminy może jej w zupełności wystarczać do obsługi zadań własnych. Stwierdzono, że wobec tego gmina wraz z urzędem jest uczestnikiem obrotu gospodarczego i przedsiębiorcą w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U . nr 101, poz. 1178 ze zm.). Podkreślono również, że powoływany art. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę posługuje się określeniem "w szczególności", a zatem dopuszcza inne formy prowadzenia zaopatrzenia w wodę, w tym i bezpośrednio przez gminę, z wykorzystaniem jej urzędu. Na wezwanie Sądu, [...]r. przedłożono uchwałę Rady Gminy W. nr [...] z dnia [...]r., którą na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym zadecydowano o wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...]r., nadając uchwale moc od [...]r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte we uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: W pierwszej kolejności rozważenia wymagała skuteczność wniesionej do Sądu skargi, w związku z faktem późniejszego podjęcia przez Radę Gminy uchwały o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego. W tej kwestii Sąd podzielił stanowisko, wyrażone przez Sąd najwyższy, iż daty podjęcia takiej uchwały nie można traktować jako samoistnej przesłanki wykluczającej dopuszczalność wniesienia skargi, zaś brak w tym zakresie może być usunięty aż do dnia wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie zasadności skargi, co w sprawie zostało dopełnione (por. postanowienie SN z dnia 7 lipca 1994 r., III ARN 41/94, OSNAPiUS 1994, nr 6, poz. 92 oraz postanowienie SN z dnia 5 października 1994 r., IIIARN 53/94, OSNP 1994, nr 12, poz. 186). Oceniając zasadność zarzutów skargi, Sąd uznał, że brak jest podstaw do jej uwzględnienia. Stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, należą do zadań własnych gminy. Art. 9 ust. 4 tej ustawy przewiduje, iż zadania własne gminy, określone w art. 7 ust. 1, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych, stanowią zadania użyteczności publicznej. Należy uznać, że zbiorowe dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków spełnia przesłanki zadań użyteczności publiczne. Przepis art. 9 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że formy prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywanie przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej, określa odrębna ustawa. Regulację w tym zakresie zawiera ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r., nr 9, poz. 43 ze zm.), zgodnie z którą organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego stanowią o wyborze sposobu i form gospodarki komunalnej oraz o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 4 ust. 1 ustawy). Należy zauważyć, że w odniesieniu do zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków istnieje odrębna regulacja, wprowadzająca szczególne rozwiązania. Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, przewiduje w art. 3 ust. 1 , że zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem gminy. Dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie umowy zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. zasady ustalania taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków reguluje rozdział 4 cytowanej ustawy. Zgodnie z jej art. 20, taryfę taką określa na 1 rok przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Art. 24 ustawy przewiduje natomiast, że taryfy te podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w terminie 70 dni przed planowaną datą wejścia taryf w życie, przedstawia radzie gminy wniosek o ich zatwierdzenie, rada gminy zatwierdza taryfy w terminie 45 dni od złożenia wniosku. Do wniosku o zatwierdzenie taryf przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dołącza szczegółową kalkulację cen i stawek opłat, wójt sprawdza, czy taryfy zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy, pod względem celowości ich ponoszenia. Stosownie do art. 24 ust. 7 ustawy, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ogłasza zatwierdzone taryfy w miejscowej prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty, w terminie 7 dni od dnia podjęcia uchwały przez radę gminy. Na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków jest wymagane uzyskanie zezwolenia, wydawanego przez wójta gminy w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy). Z obowiązku uzyskania zezwolenia zwolnione są gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące na obszarze własnej gminy działalność określoną w ustawie. Jak wynika z przytoczonych regulacji, ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków wprowadza wymóg realizowania przez gminy zadań z zakresu gospodarki wodociągowo-kanalizacyjnej za pośrednictwem przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Pod pojęciem tym należy zaś rozumieć, zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 2 pkt 4 ustawy, przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów o działalności gospodarczej, jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność. W przedmiotowej sprawie kwestią bezsporną było, że w Gminie W. nie została powołana gminna jednostka organizacyjna dla celów prowadzenia zbiorowego zaopatrzenia w wodę. Niewątpliwie za jednostkę taka nie można również uważać Urzędu Gminy, który jest aparatem pomocniczym organu wykonawczego, jakim jest Wójt Gminy, i który stanowi zespół środków materialnych i osobowych służących do wykonywania kompetencji i zadań tego organu. Do rozważenia pozostaje zatem, czy gmina, wykonująca zadania własne w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę, może być uznana za przedsiębiorcę w rozumieniu ustawy prawo działalności gospodarczej, i w efekcie za przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Jak zostało wyżej wskazane, zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, stanowi wykonywanie zadań o charakterze użyteczności publicznej. Za przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów o działalności gospodarczej można natomiast uznać, zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. nr 101, poz. 1178 ze zm.), osobę fizyczną, osobę prawną oraz niemającą osobowości prawnej spółkę prawa handlowego, która zawodowo, w e własnym imieniu podejmuje i wykonuje działalność gospodarczą, czyli działalność zarobkową, wykonywaną w sposób zarobkowy i ciągły. Kategorią charakteryzującą przedsiębiorcę jest właśnie zarobkowy cel prowadzenia działalności. Zasadnicza odmienność między gospodarką komunalną a działalnością gospodarczą polega właśnie na tym, że gospodarka komunalna nie ma celu zarobkowego. Musi się ona przedmiotowo mieścić w ramach działalności komunalnej, a jej obligatoryjnym celem jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty poprzez wykonywanie zadań własnych gminy (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2003 r., sygn. akt SA/Gd 1968/02, OSS 2003, nr 4, poz. 105). Z tego względu, gmina wykonująca zadania z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę, nie może być uznana za przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów o działalności gospodarczej, a zatem nie stanowi przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. W ustalonym stanie faktycznym i prawnym, Wojewoda [...] zasadnie zatem uznał, że w gminie W. nie funkcjonuje przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a w szczególności że przymiotu takiego nie ma Gmina jako osoba prawna, ani Urząd Gminy, jako aparat pomocniczy Wójta. Okoliczność ta każe uznać zastosowaną procedurę zatwierdzania taryf za dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków w gminie, za sprzeczną z regulacją ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, a w konsekwencji zastosowane środki nadzoru za uzasadnione. Sprzeczność ta nie może być przy tym uznana za nieistotne naruszenie prawa. Na ocenę tę nie może mieć przy tym wpływu fakt braku działań nadzorczych w stosunku do analogicznej uchwały podjętej przez Radę Gminy w roku poprzednim. Również zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, polegającego na wdaniu decyzji przed otrzymaniem stanowiska Gminy w przedmiotowej kwestii, nie ma niweczącego wpływu na skuteczność podjętego rozstrzygnięcia nadzorczego. Jakkolwiek bowiem praktykę taką należy ocenić negatywnie, to jednak w niniejszej sprawie uchybienie to nie miało wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270),zwanej dalej PoPPSA, Sąd uwzględnia skargę, w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie wpływu takiego nie stwierdzono. Mając na uwadze przedstawione wyżej argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), orzekł jak w sentencji wyroku.