II SA/Gl 1291/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2014 r. sprawy ze skargi G. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Prezydent Miasta S. decyzją nr [...] z dnia [...] roku (orzekając po uchyleniu decyzji tego organu z 10 kwietnia 2012 roku decyzją SKO w K. z dnia [...] roku) – po rozpatrzeniu wniosku G. G. – ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji: budowa zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe (szamba) na działce nr 1 przy ul. [...]. Stwierdził, że warunków i wymagań w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego nie ustala się z uwagi na charakter inwestycji – inwestycja podziemna o pojemności zbiornika 6 m. Wskazał na dostęp inwestycji do drogi publicznej ul. [...] przez działki drogowe nr 2 i 3 będące w posiadaniu Urzędu Miejskiego, określił warunki ochrony interesów osób trzecich, a załącznikiem do decyzji uczynił mapę przedstawiającą linie rozgraniczające inwestycję (w której błędnie wskazano, że jest to załącznik do decyzji z [...] roku). W uzasadnieniu organ stwierdził, że dokonał analizy stanu faktycznego i prawnego terenu objętego wnioskiem. Zdaniem organu wnioskowane zamierzenie zalicza się do urządzeń infrastruktury technicznej, a więc zgodnie z art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003 roku nie stosuje się do niego przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Ponieważ nie ulegnie zmianie żaden z podstawowych parametrów istniejącej zabudowy oraz sposób zagospodarowania terenu odstąpiono od sporządzania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Podsumowując organ I instancji stwierdził, że zamierzona inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 roku. Odwołanie od tej decyzji złożyli: 1) W. G. (właścicielka działki nr 4), która zarzuciła naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 28, 73, 75, 77, 78, 80, 97 § 1 pkt 4, 101 § 3, 107, 138 § 2, 156 § 1 pkt 2 Kpa oraz naruszenie przepisów Prawa budowlanego. W uzasadnieniu podniosła, ze organ nie zbadał prawidłowości określenia stron postępowania, a ustalił je w sposób nieprawidłowy. Nie została do kręgu stron zaliczona I. G. spadkobierczyni B. G. – współwłaściciela działki nr 4, a nadto wskazała na brak dysponowania przez skarżącego nieruchomością na cele budowlane. 2) S. M. i A. M. (współwłaściciele działki nr 5). Także ci odwołujący nie wyrazili zgody na realizację wnioskowanej inwestycji gdyż inwestor nie legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości, na której ma powstać przedmiotowe zamierzenie. Twierdzili, że brak jest możliwości skomunikowania tej inwestycji z drogą publiczną oraz, że przy ul. [...] de facto nie ma działki oznaczonej numerem [...]. Także ci odwołujący się wskazywali na brak prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze – po rozpatrzeniu powyższych odwołań – uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Decyzja powyższa została wydana na podstawie art. 138 § 2 Kpa, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ust. 1, art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717, t.j.z 2012 roku). W uzasadnień organ odwoławczy podał, że postępowanie dotyczące ustalenia warunków zabudowy oparte jest na dwóch rodzajach norm prawnych: norm materialnych (ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oraz norm formalnoprawnych (Kpa). Decyzja organu I instancji została wydana z uchybieniem normom proceduralnym, jak i materialnoprawnym mającym wpływ na wynik sprawy. Zdaniem tego organu organ I instancji nie ustalił w sposób prawidłowy kręgu stron postępowania dotyczy to właścicieli działki nr 6 stanowiącej współwłasność O. N. i M. N., który zmarł, a po którym nie ustalono nabycia praw do spadku (notatka z 24 października 2012 roku). Dla organu niezrozumiałym jest pominięcie następców prawnych B. G. (działka nr 4), po którym spadek nabyły (postanowienie z dnia [...] roku, sygn. akt [...]) W. G. i I. G. po ½ części każda z nich, a I. G. nie brała udziału w sprawie w charakterze strony. W związku z tym organ odwoławczy nakazał organowi I instancji ustalenie prawidłowego kręgu stron w postępowaniu ponownym. Organ odwoławczy wskazał także na wadliwość działania organu I instancji wyrażająca się w ponownym zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania, w związku z decyzją organu odwoławczego uchylającą decyzję organu I instancji z dnia [...] roku. Decyzją z dnia [...] roku SKO w K. bowiem uchyliło jedynie zaskarżony akt (decyzję organu I instancji z [...] roku) dlatego też ponowne zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania w sytuacji, gdy ono jest już wszczęte, zdaniem organu odwoławczego było niedopuszczalne. Natomiast skoro podstawą materialnoprawną wydania decyzji przez organ I instancji był art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku, to oznacza to, że także ma zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 2, który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy teren na którym ma powstać zamierzona inwestycja ma dostęp do drogi publicznej. Natomiast organ I instancji w powyższym zakresie ograniczył się jedynie do stwierdzenia "dostęp do drogi publicznej ul. [...] przez działki drogowe nr 2 i 3, będące w posiadaniu Urzędu Miejskiego". Natomiast zarówno S. M., jak i I. G. działająca jako pełnomocnik W. G. (działka nr 4) kwestionują skomunikowanie inwestycji od strony ul. [...]. Z tego względu organ odwoławczy nie może uznać, że w sposób jednoznaczny i bezsporny organ I instancji udowodnił, że został spełniony jeden z podstawowych wymogów, warunkujących wydanie pozytywnej decyzji. Odnosząc się do podnoszonego przez odwołujących się zarzutu dotyczącego niedysponowania przez inwestora tytułem prawnym do nieruchomości, na której ma powstać wnioskowana inwestycja organ wskazał (i przytoczył) treść art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dopiero bowiem na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę inwestor musi wykazać, iż posiada tytuł do nieruchomości, co nie jest wymagane na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, która jedynie stanowi informację o tym, jaki obiekt i pod jakim warunkiem inwestor może na danym terenie wybudować. Skargę na powyższą decyzję złożyli wnioskodawca G. G. oraz współwłaściciele działki nr 5 - A. M. i S. M.. Skargi te zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia (zarządzenie z dnia 18 lipca 2013 roku w sprawie II SA/Gl 1296/13, pod którą to sygnaturą zapisano sprawę ze skargi A. M. i S. M.) pod sygnaturą II SA/Gl 1296/13. Postanowieniem z dnia 13 września 2013 roku sygn. akt II SA/Gl 1291/13 została odrzucona skarga (wspólna) A. M. i S. M. (którzy w sprawie jako uczestnicy składali następnie pisma procesowe). Do rozpatrzenia pozostała więc skarga wnioskodawcy G. G. (i jego pisma procesowe). G. G. w skardze wskazał, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu odwoławczego jakoby w sposób nieprawidłowy został ustalony (przez organ I instancji) krąg stron przedmiotowego postępowania. Jednocześnie nie zgodził się z twierdzeniami organu odwoławczego dotyczącymi niewykazania w sposób jednoznaczny przez organ I instancji, czy nieruchomość na której ma powstać objęta wnioskiem inwestycja jest skomunikowana z drogą publiczną, czy też nie. Podał też, że działkę nr 7 (objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy) nabył w dniu 2 października 2012 roku od Gminy S. (a więc przed decyzją organu I instancji). W sprawie cały szereg pism złożyła uczestniczka postępowania W. G. (współwłaścicielka działki nr 4). Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżoną decyzją uchylono decyzję organu I instancji ustalającą warunki zabudowy dla budowy zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe (szamba) na działce nr 7 obręb [...] w S. W podstawie prawnej tej decyzji powołano art. 61, a w uzasadnieniu stwierdzono, że inwestycja spełnia warunki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie składu orzekającego samo rozstrzygniecie zawarte w zaskarżonej decyzji odpowiada prawu, natomiast jego uzasadnienie jest niepełne jednakże to uchybienie – zdaniem Sądu – nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Skład orzekający podziela stanowisko organu odwoławczego, iż do obowiązków organu I instancji (art. 61 § 4 Kpa) należy ustalenie i zawiadomienie wszystkich stron postępowania. Obowiązek ten jest bardzo ważny ponieważ pominięcie choćby jednej strony stanowi podstawę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 Kpa). Organ odwoławczy nie jest uprawniony na etapie rozpoznawania odwołań do ustalenia komu przysługuje przymiot strony (w ramach art. 136 kpa), bowiem naruszałoby to art. 78 Konstytucji i art. 15 Kpa. Jeżeli więc organ odwoławczy stwierdzi, że nie wszystkie strony brały udział w postępowaniu, albo iż w postępowaniu przed I instancją nie dokonano ustaleń uzasadniających zakwalifikowanie konkretnych osób jako stron postępowania, musi uchylić decyzję organu I instancji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że stronami postępowania o ustaleniu warunków zabudowy mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich, a także właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem zaplanowanej inwestycji. O interesie prawnym tych osób przesądza bowiem zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. II OSK 206/10. Lex 786768). Inaczej mówiąc status strony w postępowaniu o warunki zabudowy determinowany jest granicami oddziaływania inwestycji. Obszar oddziaływania może z jednej strony być tak niewielki, że nie będzie wykraczał poza granice nieruchomości, na której planowana jest inwestycja, z drugiej strony, zwłaszcza przy niektórych rodzajach inwestycji obszar oddziaływania może obejmować nieruchomości nie tylko sąsiednie, ale również takie, które bezpośrednio nie graniczą z nieruchomością objętą planami inwestycyjnymi. W niniejszej sprawie ani organ I instancji, ani organ II instancji nie wskazały na obszar oddziaływania planowanej na działce nr 7 inwestycji. W związku z tym istnieją uzasadnione podstawy do kwestionowania ustaleń w zakresie stron postępowania, a to oznacza, że organ I instancji winien wyraźnie wskazać (w postępowaniu ponownym) na obszar oddziaływania inwestycji, a stronami postępowania uczynić jedynie podmioty, których nieruchomości znajdują się w tym obszarze. Organ I instancji stwierdził, że wnioskowane zamierzenie zalicza się do urządzeń infrastruktury technicznej (bez podania kwalifikacji prawnej, a takie zaliczenie pozostało poza uwagą organu odwoławczego). Jeżeli jest to istotne urządzenie infrastruktury technicznej to zgodnie z art. 61 ust. 3 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 roku nie ma do niego zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy. Kierując się brzmieniem art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy organ odstąpił od sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Równocześnie organ ten ( w uzasadnieniu stwierdził), że inwestycja ta spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy, co jak się wydaje, stało się podstawą do kwestionowania ustaleń tego organu przez organ odwoławczy w zakresie art. 61 ust. 1 pkt 2. Zdaniem Sadu jeżeli istotnie wnioskowana inwestycja jest urządzeniem infrastruktury technicznej , o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy to zbędnym byłoby dla niej ustalenie dostępu do drogi publicznej jak i wymagań dotyczących nowej zabudowy ( art. 61 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy). Nie oznacza to jednak, że w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla urządzenia infrastruktury technicznej nie sporządza się analizy w zakresie wymagań dotyczących tej zabudowy. W oparciu o art. 61 ust. 6 ustawy wydane zostało rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które przewiduje przeprowadzenie analizy w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. O ile wobec treści art. 61 ust. 3 do urządzeń infrastruktury technicznej nie mają zastosowania wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, to pełne zastosowanie znajdują wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 3, 4, 5 ustawy i właśnie te wymagania powinny być objęte analizą sporządzoną na podstawie powołanego rozporządzenia. Przy braku takiej analizy (pojęcia odstąpienia od sporządzania analizy nie znają przepisy prawa) tajemnicą organu I instancji pozostanie spełnienie warunków z art. 61 ust. 1 pkt 3, 4, 5, co oczywiście wpływa na możliwość ich kwestionowania przez strony postępowania. Zakres postępowania ponownego, które powinno być przeprowadzone przez organ I instancji wypływa wprost z uzasadnienia. Argumenty Sądu zawarte w tym uzasadnieniu będą także wiążące dla organu odwoławczego jeżeli będzie on rozstrzygał sprawę ponownie na skutek złożonych odwołań od przyszłej decyzji organu I instancji. Skarżącemu i stronom postępowania Sąd pragnie wyjaśnić, że kontrolowana decyzja została wydana na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności na podstawie art. 61 tej ustawy. W takim postępowaniu Sąd nie rozstrzyga żadnych spraw związanych z własnością nieruchomości i dlatego oczekiwania w tym przedmiocie stron postępowania były nieuzasadnione. Z tego względu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.) skarga została oddalona.