II SA/Gl 1293/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka ( spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi B. W. i J. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta J. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Z akt sprawy wynika, że należący do skarżących budynek gospodarczy położony na działce nr [...] przy ul. [...] w J. uległ uszkodzeniom spowodowanym szkodami górniczymi. Stwierdzono to w szczególności na podstawie oględzin, z których spisano notatkę w dniu [...] r. W dniu [...] r. przekazano teren [...] S.A. w celu awaryjnego podstemplowania zagrożonego budynku gospodarczego. Roboty te nie zostały zakończone a [...] S.A. pismem z dnia [...] r. zawiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J., że właściciel nieruchomości uniemożliwia zakończenie robót mających na celu zabezpieczenie zagrożonej katastrofą budowlaną konstrukcji budynku. Organ nadzoru budowlanego w dniu [...] r. dokonał oględzin budynku gospodarczego. Ustalono, że budynek ten składa się z kilku pomieszczeń: gospodarczego, inwentarskiego i położonego od strony północno-wschodniej garażu. W najgorszym stanie technicznym jest część południowo-zachodnia w zakresie przybudówki, która nie jest spięta ściągami stalowymi z pozostałą częścią budynku. W tym zakresie stan budynku oceniono jako zły. Stwierdzono, że przybudówka jest częściowo zabezpieczona drewnianymi kantówkami i stemplami w sposób niewystarczający. Stan udokumentowano zdjęciami. Zobowiązano właściciela do wykonania właściwego zabezpieczenia budynku do dnia [...] r. W dniu [...] r. dokonano kontroli wykonania zaleceń. Ustalono, że właściciel zabezpieczył część budynku będącą w najgorszym stanie technicznym. Budynek jest użytkowany. Zobowiązano właściciela do przedłożenia aktualnego protokołu z przeglądu technicznego budynku, wykonanego zgodnie z art. 62 prawa budowlanego. Skarżący przedłożyli w dniu [...] r. protokół przeglądu technicznego z dnia [...] r. sporządzony osobę posiadającą uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. W protokole przeglądu stwierdzono, że budynek nadaje się do użytkowania lecz wymaga przeprowadzenia remontu wykazanych usterek. Polegały one na odchyleniu budynku od garażu, co spowodowało rozwarstwienie przylegającego dachu, izolacji cieplnej budynku gospodarczego i jego wychłodzenie. Instalacja elektryczna przez rozszczelnienie obiektu została narażona na zamoknięcie i zerwanie. W ścianach nośnych i działowych stwierdzono pęknięcia, które spowodowały rozszczelnienie komina, którego użytkowania zakazano. Skutkiem złej izolacji były odpryski tynku i zagrzybienie ścian. Nadto, poprzez wymycie gruntu pod posadzką doszło do jej rozszczelnienie i miejscowego zerwania, co powodowało odpływ gnojowicy bezpośrednio do gruntu. Skarżący złożyli także protokół pomiarów elektrycznych z [...] r. stwierdzający, że instalacja spełnia wymagania przepisów o ochronie przeciwpożarowej. W dniu [...] r. przeprowadzono także kontrolę w sprawie prowadzenia książki obiektu budowlanego. Stwierdzono brak takiej książki. Zobowiązano właściciela do uzupełnienia protokołu z okresowej kontroli technicznej z dnia [...] r. poprzez podanie podstawy prawnej, odniesienie się do informacji i zaleceń z poprzedniej kontroli, podanie, czy i w jakim stopniu stan budynku zagraża zdrowiu lub życiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska. Zobowiązano do przedłożenia dowodów stosownych uprawnień budowlanych osoby sprawdzającej protokół kontroli instalacji elektrycznej. W wykonaniu zaleceń strona przedłożyła dwa pisma, podpisane przez osoby posiadające stosowne uprawnienia. W piśmie z [...] r. inż. H. G. podał, że od strony budowlanej obiekt można użytkować, nie zagraża on zdrowiu ani środowisku. Wskazał, że właściciel we własnym zakresie wykonał remont i usunął usterki wskazane w protokole przeglądu technicznego z dnia [...] r. - uszczelnił posadzkę poprzez wylewkę betonową oraz odciął czopach piecowy od komina poprzez zamurowanie otworu. Natomiast w piśmie z [...] r. oraz w protokole z badania stanu ochrony przeciwpożarowej z [...] r. osoba uprawniona do wykonywania prac kontrolno-pomiarowych eksploatacji i dozoru urządzeń i sieci elektrycznych podała, że instalacja spełnia normy i zasady techniki i nadaje się do eksploatacji i nie zagraża zdrowiu ani bezpieczeństwu. W następnej kolejności Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], wydanym na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.), nakazał B. i J. W. przedstawienie ekspertyzy stanu technicznego budynku gospodarczego. Ekspertyza taka została sporządzona [...] r. Wskazano w niej, że usterki wykazane w przeglądzie technicznym wpływające na konstrukcję budynku zostały usunięte. W celu doprowadzenia budynku do odpowiedniego stanu technicznego należy rozebrać przybudówkę, której remont jest nieuzasadniony ekonomicznie i pogarsza stateczność budynku a w jej miejsce należy wybudować nową na konstrukcji drewnianej. Należy wykonać opaskę drenażową a wody odprowadzić aż do uzyskania spadku lub do studzienki, skuć zawilgocony tynk wewnętrzny i zewnętrzny i wykonać nowe tynki, wykonać zewnętrzna izolację pionową obiektu, uszczelnić powstałe pęknięcia, doprowadzić fasady i wnętrza do estetycznego wyglądu, w miejscach szczelin wykonać nową instalacje elektryczną, skuć posadzki w obiekcie, wykonać nowy podkład piaskowy i nową posadzkę ze zbrojeniem przeciwskurczowym. W konkluzji stwierdzono, że obecnie obiekt nie grozi katastrofą budowlaną, lecz pozostawienie go w istniejącym stanie będzie negatywnie wpływało na jego konstrukcje i statykę oraz doprowadzi do pogorszenia stanu. Po uzyskaniu tej ekspertyzy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. decyzją nr [...] z dnia [...] r. nakazał właścicielom obiektu usunięcie nieprawidłowości stwierdzonych w przedmiotowym budynku gospodarczym poprzez wykonanie do dnia [...] r. następujących robót: - rozebranie przybudówki przyległej do bryły budynku, - wykonanie opaski drenażowej, - wymianę tynków wewnętrznych i zewnętrznych w miejscach zawilgocenia, - wykonanie zewnętrznej izolacji pionowej obiektu do poziomu dna opaski drenażowej, - uszczelnienie pęknięć na zewnątrz oraz wewnątrz budynku a także doprowadzenie do estetycznego wyglądu fasady i wnętrza budynku, - wymianę wszystkich posadzek w obiekcie. Jako podstawa prawna podany został art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 prawa budowlanego. W uzasadnieniu natomiast opisano przebieg postępowania w sprawie i wskazano, że w związku z wykazanymi w przedłożonej ekspertyzie nieprawidłowościami stanu technicznego budynku należy stwierdzić, że obiekt ten jest w nieodpowiednim stanie technicznym mogącym spowodować zagrożenie życia lub zdrowia, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. W odwołaniu od decyzji właściciele budynku podnieśli, że stan obiektu nie jest spowodowany normalną eksploatacją lecz szkodami górniczymi, które powinny być usunięte zgodnie z zasadami ustalonymi w przepisach prawa geologicznego i górniczego. W sądzie powszechnym prowadzone jest postępowanie przeciwko [...] S.A. o naprawienie szkody górniczej, którego wyniki prowadzą do wniosku o braku możliwości przywrócenia poprzedniego stanu nieruchomości. Nakazywanie wykonania określonych w decyzji prac jest zatem niecelowe, albowiem usunięcie szkód nie jest możliwe, nadto zobowiązaną do usunięcia szkód jest Spółka jako sprawca szkody górniczej. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku, ustalając ten termin do dnia [...] r., zaś w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono, że przedłożona ekspertyza określiła zakres robót niezbędnych do wykonania dla doprowadzenia obiektu do należytego stanu technicznego. Zalecenia ekspertyzy organ I instancji zawarł w decyzji. Zgodnie z art. 61 prawa budowlanego, na właścicielu spoczywa obowiązek utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie a roszczenia wobec sprawcy szkody mogą być dochodzone przez sądem powszechnym. Jeżeli natomiast remont budynku w ocenie właściciela nie jest ekonomiczny lub uzasadniony, może on podjąć decyzję o jego rozbiórce. W skardze do sądu administracyjnego B. i J. W. wnieśli o stwierdzenie nieważności względnie o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucili, że decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 prawa budowlanego. Podnieśli, że przepis ten nie uprawnia organu do ustalania terminu wykonania robót i z tego względu decyzje są dotknięte wadą nieważności, jako wydane bez podstawy prawnej. Nadto wskazali, że organy nie uwzględniły przepisów prawa geologicznego i górniczego, w szczególności art. 94 i 95 tej ustawy, a także pominęły fakt, że przed Sądem Okręgowym w Gliwicach prowadzone jest postępowanie o sygn. I C 143/06, dotyczące naprawienia szkody górniczej. Materiały zgromadzone w tym postępowaniu wskazują, że przywrócenie stanu poprzedniego w budynku nie jest możliwe. Nie wzięto także pod uwagę, że sprawcą szkody jest zakład górniczy a skarżący nie posiadają funduszy na wykonanie remontu. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazano, że przepisy prawa geologicznego i górniczego nie mogą mieć w sprawie zastosowania a nałożenie terminu wykonania obowiązku wynika z aktualnej treści art. 66 prawa budowlanego. Na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2009 r. skarżący J. W. podał, że obiekt jest cały czas użytkowany i stanowi jeden budynek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Podstawą prawną wydanych decyzji jest przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 prawa budowlanego, który kreuje dla organu nadzoru budowlanego kompetencję do wydania decyzji nakazującej właścicielowi obiektu budowlanego usunięcie nieprawidłowości w obiekcie. W poszczególnych punktach ust. 1 art. 66 ustawy wymienionych zostało kilka grup przesłanek uzasadniających wydanie takiego nakazu. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy, organ wydaje taką decyzję, jeżeli obiekt może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska. Podstawą przewidzianą w art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy jest natomiast sytuacja, gdy obiekt znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym. Równocześnie należy zauważyć, że przepis art. 66 prawa budowlanego nie stanowi podstawy do orzekania przez organ nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. W wydanej decyzji organ I instancji w istocie powielił zalecenia zawarte w ekspertyzie technicznej, w uzasadnieniu zaś opisał przebieg postępowania i zawarł jednozdaniowa konkluzję, że w związku z nieprawidłowościami budynku wykazanymi w ekspertyzie należy stwierdzić, że obiekt jest w nieodpowiednim stanie technicznym mogącym spowodować zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Konkluzja taka w ocenie Sądu jest arbitralna i nie znajduje uzasadnienia w materiale sprawy. Po pierwsze, w złożonych przez stronę na żądanie organu pismach z dnia [...] r. i [...] r., sporządzonych przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia, autorzy tych pism zawarli konkluzje, że zarówno obiekt budowlany jak i instalacja elektryczna nadają się do użytkowania i nie stanowią zagrożenia dla dóbr określonych w art. 66 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. Podobnie w przedłożonej ekspertyzie technicznej trudno znaleźć uzasadnienie dla tak radykalnego stanowiska jak zajęte przez organ. Autor ekspertyzy wymienia uszkodzenia budynku oraz postuluje zakres prac, jednocześnie ocenia jednak, że budynek może być użytkowany i nie jest zagrożony katastrofą budowlaną, brak remontu doprowadzi natomiast do pogarszania jego stanu. Konkluzja taka nie daje podstaw do uznania, że budynek stanowi zagrożenie. Można dodatkowo zauważyć, że w istocie organ wydaje się tego zagrożenia także nie dostrzegać, skoro wobec użytkowanego budynku nie zdecydował się na orzeczenie zakazu jego użytkowania, na co zezwala art. 66 ust. 2 prawa budowlanego. W tym zakresie Sąd doszedł zatem do przekonania, że wniosek organu o zagrożeniach nie został dostatecznie uzasadniony. Przesłanka związana z zagrożeniem określonych dóbr ma charakter wyraźnie ocenny i już z tego powodu jej wykazanie wymaga argumentacji pozwalającej zweryfikować, na jakiej podstawie stwierdzony stan faktyczny oceniany jest w określony sposób i jakie stosowano przy ocenie kryteria. Ekspertyza techniczna jest materiałem sprawy i jej zacytowanie, zwłaszcza jeśli nie zawiera ona jednoznacznych i wyraźnych wniosków, nie stanowi uzasadnienia dla decyzji organu, co najwyżej może stanowić argument ją uzasadniający, musi jednak uprzednio zostać oceniona, jak każdy dowód w postępowaniu. Podobne zastrzeżenia budzi powołanie się przez organy na przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy. Organ może nakazać usunięcie określonych nieprawidłowości w zakresie, w jakim stan obiektu jest nieodpowiedni pod względem technicznym. Warunkiem zastosowania tego przepisu jest uprzednie porównanie stanu obiektu z mającymi do niego zastosowanie standardami technicznymi. Jak wskazano w orzecznictwie, a ze stanowiskiem tym Sąd się zgadza, uznając je za prawidłowe, nakaz wydany na podstawie art. 1 ust. 1 prawa budowlanego winien raczej wskazywać, jakie warunki (normy) powinny być spełnione, niż wskazywać sposób ich realizacji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt II SA/Po 261/07, lex 394443). W wydanych decyzja brak jest wskazania norm i standardów, których konsekwencją byłaby konieczność wykonania robót, jak nakazane w decyzji. Organ nadzoru może uznać za nieodpowiedni stan techniczny wówczas, gdy ujawniony stan obiektu narusza wymagania wynikające z obowiązujących przepisów i tylko w takim przypadku organ nadzoru budowlanego może nałożyć obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Przyjęcie odmiennej koncepcji, tj. uznanie, iż stan nieodpowiedni nie jest równoznaczny z naruszeniem określonej normy prawnej, oznaczałoby w istocie uprawnienie dla nakładania obowiązków na właściciela obiektu niewynikających wprost z przepisów prawa. Faktem jest, że dla budynków gospodarczych nie zostały wydane przepisy wykonawcze ustalające warunki techniczne ich użytkowania, o jakich mowa w art. 7 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Brak takich przepisów nie zwalnia jednak organu ze wskazania koniecznych standardów, dla ustalenia których dopuszczalne jest odpowiednie zastosowanie przepisów regulujących np. warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie. Wskazane uchybienia organu I instancji nie zostały dostrzeżone i usunięte przez organ odwoławczy, co decyduje o wadliwości jego decyzji. W końcu należy zauważyć, że zawarty w ustawie nakaz rozbiórki części budynku nie znajduje uzasadnienia w przepisie art. 66 ustawy. Postulat ekspertyzy technicznej dokonania rozbiórki przybudówki został uzasadniony poprzez uznanie jej remontu za ekonomicznie nieuzasadniony. Argument odwołujący się do braku ekonomicznego uzasadnienia dla remontu obiektu w żadnej mierze nie może stanowić dla organu podstawy do orzeczenia nakazu jego rozbiórki. Za zasadne wobec powyższych argumentów Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 prawa budowlanego. Jednocześnie trzeba jednak zaznaczyć, że wadliwe jest przekonanie skarżących, jakoby wydanie nakazu wykonania określonych robot budowlanych w trybie art. 66 ust. 1 prawa budowlanego nie mogło być obwarowane terminem. W aktualnie obowiązującym stanie prawnym określenia takiego terminu jest obligatoryjne i musi zostać zawarte w rozstrzygnięciu, co wynika wprost z art. 66 ust. 1 ustawy. Sąd nie podzielił także przekonania skarżących, że organy winy zastosować w sprawie przepisy ustawy prawo geologiczne i górnicze w zakresie regulującym odpowiedzialność za szkody wyrządzone ruchem zakładu górniczego. W tym zakresie należy zgodzić się ze stanowiskiem organów nadzoru budowlanego, że nakaz z art. 66 prawa budowlanego może być kierowany wyłącznie do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego i bez znaczenia pozostaje kwestia, czyje działania doprowadziły do powstania szkody oraz kto i w jaki sposób winien ją naprawić. W tym zakresie poszkodowanemu służą roszczenia o jakich mowa w prawie geologicznym i górniczym w art. 91 -95 tej ustawy, dochodzone przed sądami powszechnymi. Mając na względzie podaną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie 152 powołanej ustawy, rozstrzygnięcie w tym zakresie traci moc z chwilą prawomocności wyroku. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 powoływanej ustawy.