II SA/Gl 1300/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant starszy sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości 1) stwierdza wydanie zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa, 2) orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku. Uchwałą z dnia [...] nr [...] Rada Miejska w B. wyraziła zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy na czas nieoznaczony części nieruchomości o pow. [...] m 2, oznaczonej jako dz. [...], objętej KW [...] – Gm. Kat. A., położonej przy ul. [...] w B. z M.J. Jako podstawę prawną uchwały podano przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.). Z dokumentacji dołączonej do akt sprawy wynika, że decyzją z [...], nr [...] Prezydent Miasta B. udzielił wspólniczkom spółki cywilnej A: J.S., M.J. i M.H. pozwolenia na budowę kiosku handlowego typu [...], w ramach przeniesienia lokalizacji w związku z przebudową ul. [...] oraz jego modernizację na warunkach lokalizacji czasowej wynikającej z umowy dzierżawy - do dnia [...]. Zastrzeżono w decyzji, że po upływie tego terminu kiosk należy zlikwidować. W aktach sprawy znajduje się umowa dzierżawy przedmiotowego gruntu z dnia [...] zawarta między Gminą a J.S. Umowa została zawarta na [...] lat, od [...] do [...]. Do umowy tej sporządzono aneks w dniu [...]. Strony postanowiły w § 1 umowy po słowach "J.S." dopisać: M.H. i M.J. – spółka cywilna. Pozostałe postanowienia umowy pozostawiono bez zmian. Aneks został podpisany przez wszystkie osoby określone jako dzierżawcy nieruchomości. Kolejnym aneksem z dnia [...] postanowiono zmienić brzmienie umowy w ten sposób, że jako dzierżawcę oznaczyć M.J. W § 3 tego porozumienia podano, że zmiana obowiązuje od [...] a pozostałe postanowienia umowy pozostają bez zmian. Ten aneks został podpisany po stronie dzierżawców tylko przez M.J. W skardze do sądu administracyjnego Wojewoda [...] zwrócił się o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...] nr [...] jako niezgodnej z art. 37 ust. 1 i ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami. W podstawie prawnej skargi podano natomiast art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru podniósł, że nieruchomość jest wydzierżawiana na prowadzenie działalności handlowej. Nie jest to żaden z celów wymienionych w art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rada Miejska nie była zatem uprawniona do wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego wydzierżawienia nieruchomości na czas nieoznaczony, oddanie tej nieruchomości powinno nastąpić na zasadach ogólnych. Ogólną zasadą określoną w art. 37 ust. 1 w związku z art. 37 ust. 4 u.g.n. jest oddawanie nieruchomości w użytkowanie, najem lub dzierżawę na czas nieoznaczony w drodze przetargu. Odstąpienie od tego obowiązku jest możliwe tylko w przypadkach określonych w art. 37ust. 3 u.g.n. i tylko wówczas, gdy o zawarcie umowy nie ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający warunki. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie i podała, że w sprawie została spełniona przesłanka, o jakiej mowa w art. 37 ust. 3 zdanie drugie u.g.n. Działka była przedmiotem dzierżawy na podstawie umowy dzierżawy z [...] zawartej początkowo z J.S. a następnie od [...] także z M.J., na okres [...] lat. Na działce tej dzierżawcy, w tym M.J., zrealizowali na podstawie pozwolenia na budowę roboty budowlane. Art. 37 ust. 3 u.g.n. nie precyzuje, kiedy nieruchomość miałaby zostać zabudowana i przez kogo. W szczególności nie wynika, aby musiała być zabudowana w czasie obowiązywania umowy z aktualnym dzierżawcą. W sytuacji zmiany osoby dzierżawcy w trakcie trwania umowy celowe jest wejście następcy w ogół praw poprzednika i skorzystanie z praw określonych przepisem art. 37 ust. 4 u.g.n. Podkreślono, że o zawarcie umowy nie ubiegała się żadna inna osoba. Rada była zatem uprawniona do podjęcia uchwały, albowiem nieruchomość pozostawała uprzednio w dzierżawie przez okres [...] lat i na tej nieruchomości w czasie trwania umowy dzierżawy M.J. wykonała roboty na podstawie pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.). Przepis ten dotyczy umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony. Odesłanie do ust. 1 art. 37 ustawy każe przyjąć, że zasadą jest zawieranie tych umów w trybie przetargu. Jednocześnie odpowiedni organ może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Zasadnie organ nadzoru stwierdził, że katalog przypadków, w których rada gminy, w oparciu o przepis art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przeprowadzenia przetargu jest ograniczony do sytuacji określonych w art. 37 ust. 3 ustawy. Stanowisko to zostało potwierdzone uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 1/09. Przepis art. 37 ust. 3 ustawy przewiduje dwie zasadnicze sytuacje. Jedna z nich uregulowana została w zdaniu pierwszym art. 37 ust. 3 i dotyczy nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe, realizację urządzeń infrastruktury technicznej lub innych celów publicznych, realizowanych przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na cele statutowe. Niewątpliwie w rozpatrywanym przypadku powołane przesłanki nie zostały spełnione. Okoliczność ta, podnoszona jako zarzut przez organ nadzoru, nie może jednak stanowić podstawy do zanegowania legalności podjętej uchwały. Uzasadnieniem dla podjętej uchwały nie były wszak wskazane wyżej okoliczności. Jak podała Rada Miejska B., uchwała o wyrażeniu zgody na odstąpienie od przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy przedmiotowej nieruchomości na czas nieoznaczony nastąpiła z powołaniem się na okoliczności wskazane w art. 37 ust. 3 zdanie drugie. W tej części przepis ten stanowi podstawę do zwolnienia z obowiązku przeprowadzania przetargu, gdy zawarcie umowy następuje na rzecz osoby, która włada nieruchomością na podstawie umowy zawartej na lat co najmniej dziesięć, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę. Dodatkowym warunkiem jest, aby o zawarcie umowy nie ubiegał się więcej niż jeden podmiot. Rada Miejska uznała, że przesłanki te zostały spełnione, stąd podjęcie uchwały wyrażającej zgodę na odstąpienie od trybu przetargu było dopuszczalne. Stanowiska takiego orzekający Sąd jednak nie podziela. Ustalony w oparciu o akta sprawy stan faktyczny nie daje podstaw do uznania, że M.J. legitymowała się umową dzierżawy zawartą na lat [...]. Niewątpliwie przed [...], w czasie gdy zostało udzielone pozwolenie na budowę, pozostawała w obrocie prawnym jakaś umowa dzierżawy, o której mowa m. in. w uzasadnieniu decyzji o pozwoleniu na budowę kiosku. Umowa ta nie została jednak powołana przez organ, nie ma dowodu jej zawarcia w aktach sprawy i nie jest znana jej treść. Nie była ona przy tym traktowana i nie może być traktowana jako okoliczność dająca podstawę do podjęcia przedmiotowej uchwały. Decyduje o tym także brak ciągłości w trwaniu stosunku umownego. Rada uzasadniając podjęcie zaskarżonej uchwały powoływała się natomiast na umowę dzierżawy zawartą [...], wiążącą strony od [...] na lat [...]. Istotne jednak jest, co Rada Miejska pominęła, że umowa ta została zawarta [...] tylko przez J.S., we własnym imieniu i na jej rzecz. Do umowy tej przystąpiły pozostałe wspólniczki spółki cywilnej, w tym M.J., w dniu [...]. Dopiero od tej daty można przyjąć, że M.J. był stroną umowy dzierżawy. Wymóg, aby władanie nieruchomością miało miejsce na podstawie umowy zawartej na lat dziesięć nie realizuje się poprzez określenie samego okresu trwania umowy. Możliwość odstąpienia od obowiązku przetargu dotyczy nie takich stanów faktycznych, w których zawarta umowa deklaruje 10 letni okres trwania stosunku prawnego, lecz takich, w których okres 10 lat władania nieruchomością na podstawie stosownej umowy (lub następujących po sobie umów) upłynął. Dopiero wówczas zawarcie kolejnej umowy możliwe jest ewentualnie z pominięciem obowiązku przeprowadzenia przetargu, jeśli Rada podejmie stosowną uchwałę. W niniejszej sprawie można stwierdzić, że M.J. legitymuje się umową dzierżawy nieruchomości od [...]. Dziesięcioletni okres, o jakim mowa w art. 37 ust. 3 zdanie drugie jeszcze zatem nie upłynął. Podjęcie zaskarżonej uchwały nastąpiło wobec tego z naruszeniem przepisu art. 37 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tej sytuacji nie jest konieczne badanie pozostałych przesłanek dopuszczalności podjęcia przedmiotowej uchwały. Należy jednak zaznaczyć, że w przekonaniu orzekającego Sądu, fakt zabudowy działki winien mieć miejsce w trakcie 10 letniego okresu trwania umowy. Zaskarżona uchwała została podjęta dnia [...] i w dacie orzekania przez Sąd upłynął [...] od jej podjęcia. Uchwała ta nie jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) w sytuacji takiej nie stwierdza się nieważności uchwały, jeśli istnieją ku temu przesłanki, sąd ogranicza się do stwierdzenia niezgodności uchwały z prawem. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, orzekł jak w sentencji.