II SA/Gl 1300/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Edyta Kędzierska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 marca 2025 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 26 lipca 2024 r. nr SKO.PSŚ/41.5/1474/2024/12394 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Prezydent Miasta Z. (dalej: "organ I instancji") na wniosek z dnia 19.09.2023r. A. K. (dalej: "skarżąca") wszczął postępowanie w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką - K. K. (ur. [...] r.), która legitymuje się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] r. o niezdolności do samodzielnej egzystencji do dnia 30.09.2027 r. (data powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji istniała od dnia 01.09.2023 r.). Decyzją z dnia 29.05.2024 r., nr [...], organ I instancji odmówił przyznania skarżącej w okresie od 01.08.2023 r. do 30.09.2027 r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, która pozostaje w związku małżeńskim z M. K., albowiem do dnia 31.12.2023 r. nie powstało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych, chociaż na mocy orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. z dnia [...] r. został on zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności. Jednakże zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. W konsekwencji oznacza to, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy przejściowe art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym dotyczące ochrony praw nabytych. Nadto, wiek matki skarżącej wskazuje, że jej niepełnosprawność powstała powyżej 18 roku życia. W odwołaniu skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, nie zgodziła się z rozstrzygnięciem. Zaznaczyła, że nabyła prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przed wejściem w życie nowych przepisów. Zarzuciła rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego, poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Nadto, błędną wykładnię art. 63 ust. 2 ustawy o świadczeniu wspierającym, bowiem orzeczenie o niepełnosprawności zostało wydane przed dniem 1.01.2024 r. i datuje się od dnia 01.09.2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: "Kolegium"), decyzją z dnia 26.07.2024 r., nr SKO.PSŚ/41.5/1474/2024/12394, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia 29.05.2024 r. i postanowieniem z dnia 23.09.2024 r., nr [...], sprostowało oczywistą omyłkę w tej decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności wskazało, że z dniem 1 stycznia 2024 r., na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1429, zwanej dalej w skrócie: "u.ś.w."), zmianie uległy zasady przyznawania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 63 ust. 1 u.ś.w. w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Kolegium przytoczyło treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (podany publikator: Dz. U. z 2023 r. poz. 390 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie: "u.ś.r."), w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r. i zauważyło, że matka skarżącej ma męża, stąd też powinien on sprawować nad nią opiekę. Wszelkie wątpliwości w tym zakresie usunęła uchwała NSA z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22. Dopiero w dniu [...] r. zostało wydane orzeczenie stwierdzające niepełnosprawność w stopniu znacznym jej męża do dnia 28 lutego 2027 r. Jak wskazuje się w orzecznictwie (cytat) "O powstaniu prawa do świadczenia można mówić jedynie w takim wypadku, gdy osoba ubiegająca się o jego przyznanie przed dniem 31 grudnia 2023 r. spełniła wszystkie wymagane przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych warunki, a organ nie zdążył przed tą datą wydać decyzji przyznającej świadczenie. Zatem jest to rozwiązanie umożliwiające przyznania świadczenia tym osobom, które przed zmianą przepisów złożyły kompletny wniosek, ale organy nie zdążyły go do dnia 31 grudnia 2023 r. rozpoznać. Regulacja ta nie będzie mogła mieć zastosowania w takich sprawach, w których przyznanie świadczenia przed dniem 31 grudnia 2023 r. było niemożliwe z uwagi na niespełnienie przez wnioskodawcę wszystkich warunków" (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Sz 961/23). W skardze z dnia 3 września 2024 r. pełnomocnik skarżącej zarzucił decyzji Kolegium naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 63 ust. 1 i 2 u.ś.w., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż umożliwiają dalsze prowadzanie postępowania jedynie na "nowych zasadach", obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., po dniu wejścia w życie u.ś.w., podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów nakazuje przyjąć, iż wszystkie wszczęte przed końcem 2023 r. sprawy, w których istnieje możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w okresie przed końcem 2023 r., mogą zostać skutecznie zakończone na podstawie przepisów u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym do końca 2023 r. Wobec tych zarzutów pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jego zdaniem, przepisy u.ś.r. w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2024 r. należy stosować nie tylko wtedy, gdy prawo do świadczenia zostało przyznane przed 31 grudnia 2023 r., ale również gdy prawo to można było przyznać do końca 2023 r. Dotyczy to również sytuacji, gdy postępowanie zostanie wszczęte po dniu 1 stycznia 2024 r., o ile wniosek w tym przedmiocie zostanie złożony przed 31 grudnia 2023 r. Do rektroaktywnego przyznania świadczenia uprawnia art. 24 ust. 2a u.ś.r., w brzmieniu obwiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r., co znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu projektu u.ś.w. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, akcentując że skarżąca nie spełnia kryteriów do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad matką w okresie do 31.12.2023 r., albowiem wniosek został złożony w nowym stanie prawnym, a orzeczenie o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności męża matki zostało wydane dopiero w dniu [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stosownie do art. 184 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej, która polega na porównywaniu czynności organów administracji rządowej i samorządowej (lub innych wykonujących zadania z zakresu administracji publicznej) z wzorcem, jakim są normy prawne. Zatem jednocześnie podstawę prawną stanowią przepisy prawa materialnego, regulacje proceduralne, a także przepisy ustrojowe (por. wyrok TK z dnia 24 października 2007 r. sygn. akt SK 7/06). Kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się do oceny legalności działania organu administracji w trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności działania z prawem materialnym, b) dochowania wymaganej prawem procedury, c) respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych (por. A. Kabat: Prawo do sądu jako gwarancja ochrony praw człowieka w sprawach administracyjnych [w:] Podstawowe prawa jednostki i ich sądowa ochrona, Warszawa 1997, s. 231). Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 935, zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09). Rozpoznanie skargi nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Kolegium z dnia 26 lipca 2024 r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia 29 maja 2024 r. o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką nad zamężną matką, sprostowana postanowieniem z dnia 23 września 2024 r. Zgodnie z art. 63 ust. 1 u.ś.w., w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Z przepisu tego wynika, że do zastosowania dotychczasowych przepisów u.ś.r. w odniesieniu do świadczenia pielęgnacyjnego, niezbędne jest, aby prawo do tego świadczenia powstało najpóźniej do dnia 31 grudnia 2023 r. Oznacza to, że w przypadku wniosku o świadczenie pielęgnacyjne złożonego przed dniem 1 stycznia 2024 r. (tj. przed wejściem w życie art. 43 pkt 4 lit. a) u.ś.w. zamieniającego art. 17 u.ś.r.) organy administracji rozpatrując ten wniosek po dniu 1 stycznia 2024 r. zobowiązane są ustalić i ocenić, czy wnioskodawca spełnia przesłanki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego określone w przepisach u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 marca 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 105/24; wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 sierpnia 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 632/24 i wyrok WSA w Szczecinie z dnia 1 sierpnia 2024 r. sygn. akt II SA/Sz 291/24). Nadmienić jednak należy, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane z urzędu. Osoba, która się o nie ubiega musi się wykazać inicjatywą, tj. wystąpić ze stosownym wnioskiem. Stanowi o tym art. 23 ust. 1 u.ś.r. Oznacza to, że prawo do świadczenia powstaje w dniu złożenia wniosku. Jednak należy pamiętać, że tylko i wyłącznie wniosek spełniający wymagania formalne inicjuje postępowanie administracyjne. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że o powstaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przesądza zaistnienie wymaganych przez prawo przesłanek w chwili złożenia wniosku (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 kwietnia 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 190/24). Zauważyć w tym miejscu należy, że aktualnie art. 17 ust. 1 u.ś.r. zawęża krąg uprawnionych do tego świadczenia, tj. do osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, którzy nie ukończyli 18 roku życia. Odnosząc to do rozpatrywanej sprawy zauważyć należy, że jednym z załączników wniosku o świadczenie pielęgnacyjne winno być orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności osoby, nad którą sprawowana jest opieka. Przepis art. 23 ust. 4 pkt 3 lit. f) u.ś.r. wymaga dołączenia do wniosku zaświadczenia lub oświadczenia oraz dowodów niezbędnych do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, w tym innych dokumentów potwierdzających spełnianie warunków do przyznania lub ustalenia wysokości świadczenia rodzinnego będącego przedmiotem wniosku. W rozpatrywanej sprawie skarżąca sprawuje opiekę nad zamężną matką, której mąż w dniu 31 grudnia 2024 r. nie posiadał orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wydanie na jego rzecz przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. orzeczenia z dnia [...] r. nastąpiło po dniu 31 grudnia 2023 r., tak więc nie można mówić o powstaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przed końcem 2023 r. W efekcie tego w sprawie nie znajduje zastosowania przepis intertemporalny, tj. art. 63 ust. 1 u.ś.w. W konsekwencji, wniosek nie może być rozpatrzony przy uwzględnieniu przepisów u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2024 r. Decydujące znaczenie dla powstania prawa do świadczenia ma data złożenia kompletnego wniosku, dlatego bez znaczenia pozostaje to, od kiedy istnieje znaczny stopień niepełnosprawności męża matki. Podkreślić należy, że art. 63 ust. 2 u.ś.w. odnosi się do sytuacji, gdzie doszło do "przyznania" świadczenia, czyli do sytuacji, gdy właściwy organ administracji potwierdził w formie decyzji istnienie prawa do świadczenia. Tymczasem taka sytuacja nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie. Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, dokonując kontroli w granicach danej sprawy, poza granicami zarzutów skargi, nie dopatrzył się wadliwości zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy uznał, że nie narusza ona prawa, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.