II SA/Kr 632/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Monika Niedźwiedź po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi L. Ł. na postanowienie nr 238/2024 z dnia 1 marca 2024 r. Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie znak: WSE.7722.39.2023.MZEG w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia postanawia oddalić skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – powiat grodzki postanowieniem z dnia 4 lipca 2023 r. nr RPE.52.2.2022.FPU działając na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 119 § 1, art. 120 § 1, art. 121 § 2 i 4, art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postepowaniu egzekucyjnym w administracji: w pkt 1/ nałożył na zobowiązanego L. Ł. grzywnę w wysokości 10 000 zł w celu przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr 10/2022 z dnia 11.10.2022 r.; w pkt 2/ wezwał zobowiązanego L. Ł. do: a/ uiszczenia nałożonej grzywny w terminie do 31.10.2023 r. na rachunek Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki. W przypadku nieuiszczenia w terminie, kwota ta zostanie ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; b/ wykonania obowiązku określonego w doręczonym tytule wykonawczym w terminie do 31.10.2023 r., a w przypadku jego niewykonania, orzeczone zostanie wykonanie zastępcze na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia 1 września 2021 r. nakazano L. Ł. - współwłaścicielowi działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. oraz inwestorowi budowy otwartego kortu tenisowego o wymiarach zewnętrznych 16,80 m x 36,25 m wraz z instalacją wodną, elektryczną i oświetleniem, zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., zrealizowanego przed 01.01.1995 r. bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę jego rozbiórkę. Egzekucję administracją wszczęto tytułem wykonawczym nr 10/2022 z dnia 11.10.2022 r., doręczonym zobowiązanemu 2.11.2022 r. Pismem z dnia z dnia 6.11.2022 r. uzupełnionych pismem z dnia 6.01.2023 r. L. Ł. wniósł zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej. Zarzuty zostały oddalone postanowieniem z dnia 10.03.2023 r., które następnie zostało utrzymane w mocy postanowieniem MWINB nr z dnia 23.05.2023 r. W ramach czynności kontrolnych w dniu 5 czerwca 2023 r. stwierdzono, że egzekwowany obowiązek nadal pozostaje niewykonany, co potwierdza również dokumentacja fotograficzna. W konsekwencji konieczne było nałożenie na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia na zasadach określonych w art. 121 § 2 u.p.e.a. Podkreślić trzeba, że w niniejszej sprawie nie znalazł zastosowania przepis art. 121 § 5 u.p.e.a. (przewidujący nałożenie grzywny w kwocie określonej wzorem), bowiem egzekwowany obowiązek rozbiórki nie dotyczy budynku, lecz budowli jaką jest kort tenisowy. Przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach (art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). Przy tak zakreślonej definicji budynku nie może ulegać wątpliwości, że przedmiotowy kort tenisowy budynkiem nie jest. Organ nałożył grzywnę w wysokości 10 000 zł na którą wpłynął fakt, że zobowiązany od prawie dwóch lat uchyla się od wykonania nałożonego obowiązku. Zobowiązany nie podjął żadnych skutecznych działań w kierunku wykonania obowiązku w tym okresie. Okres ten był zdecydowanie wystarczający do podjęcia skutecznych działań, jednakże zobowiązany nie wykazał żadnej woli wykonania obowiązków decyzji. Po drugie, nałożona grzywna musi być na tyle dotkliwa, aby realnie wpłynąć na zobowiązanego - musi zatem odnosić się do zakresu nakazanych robót, tak aby nie było opłacalne dla zobowiązanego dalsze uchylanie się od wykonania obowiązku. Od powyższego postanowienia L. Ł. wniósł zażalenie. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z dnia 1 marca 2024 r. nr 238/2024 utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że analiza akt postępowania egzekucyjnego w tym przede wszystkim protokołów przeprowadzanych w toku tego postępowania kontroli nie pozostawia wątpliwości, że zobowiązany, pomimo doręczenia mu upomnienia z dnia 27 maja 2022 r. oraz doręczenia mu odpisu tytułu wykonawczego z dnia 11 października 2022 r., nie wykonał w całości ciążącego na nim nakazu wynikającego z decyzji PINB nr 569/2021 z dnia 25 maja 2021 r., utrzymanej w mocy decyzją MWINB nr 410/2021 z dnia 1 września 2021 r. Zakres pozostałych do wykonania robót wskazany został w protokole kontroli przeprowadzonej w dniu 5 czerwca 2023 r., tj. przed wydaniem zaskarżonego postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia (4 lipca 2023 r.). W protokole tym zapisano m.in. (cyt.): "W dniu kontroli ustalono, że na dwóch działkach nr [...] i [...] obr. [...] nadal znajduje się otwarty kort tenisowy ( o wymiarach zewnętrznych 16,80 m x 36,25 m), z umiejscowionym w środku systemowym ogrodzeniem z paneli z siatki stalowej na słupkach stalowych. Brak rozebrania nawierzchni otwartego kortu tenisowego z mączki ceglanej (ze stosownymi warstwami), jak również osłon z siatki stalowej na słupkach stalowych przy krótszych bokach kortu, oraz części bocznych barierek stalowych kortu - na działce nr [...] brak rozebrania barierek bocznych w całości, na działce nr [...] barierki boczne rozebrane bez odcinka w południowo - zachodniej części kortu". Wobec wskazanych wyżej okoliczności, PINB zasadnie zdecydował o zastosowaniu wobec zobowiązanego środka egzekucyjnego, jakim jest grzywna w celu przymuszenia. Odnosząc się do wysokości grzywny organ uznał, że tylko grzywna w maksymalnej przewidzianej w przepisach wysokości może zagwarantować rezultat w postaci skutecznego przymuszenia zobowiązanego do wykonania egzekwowanego od niego obowiązku. Podkreślenia przy tym wymaga, że od wydania ostatecznej decyzji administracyjnej, z której ten obowiązek wynika, do dnia wydania postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia upłynęło prawie 2 lata, zobowiązany zaś nie wykonał ciążącego na nim obowiązku. Argumenty zażalenia koncentrują się natomiast niemal wyłącznie na wykazywanych przez profesjonalnego pełnomocnika zobowiązanego uchybieniach natury formalnej, jakimi w ocenie pełnomocnika skarżącego obarczone jest zaskarżone postanowienie (niedostateczne zdaniem skarżącego umotywowanie przez PINB: oznaczonego w postanowieniu terminu uiszczenia grzywny oraz wysokości grzywny, której określenie, w ocenie pełnomocnika skarżącego, powinno być poprzedzone badaniem przez PINB sytuacji finansowej zobowiązanego, jego możliwości płatniczych, czy też uprzednim ustaleniem przez organ egzekucyjny kosztów wykonania zastępczego). Charakter w/w argumentów nie pozostawia wątpliwości, że po stronie zobowiązanego brak jest jakichkolwiek przeszkód w wykonaniu obowiązku, na które nie ma on wpływu, zaś kierowane do organu egzekucyjnego uwagi nastawione są wyłącznie na nie znajdujące ani prawnego ani faktycznego uzasadnienia przedłużanie prowadzonej wobec zobowiązanego egzekucji. Tymczasem zarówno samo zastosowanie środka egzekucyjnego o charakterze przymuszającym, jak i wymiar nałożonej uznaniowe grzywny jest wyłącznie wynikiem bezpodstawnego uchylania się przez zobowiązanego od wykonania ciążącego na nim obowiązku. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł L. Ł. zarzucając naruszenie: 1/ art. 121 § 1, 2 i 3 i art. 122 § 1 i 2 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez nałożenie grzywny bez poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego ustalenia wysokości grzywny, przyjęcia że uznanie administracyjne nie oznacza konieczności poczynienia ustaleń celem określenia wymiaru grzywny oraz terminu do jej uiszczenia, oraz oparcia na błędnej przesłance, że okres zwłoki wynosi 2 lata gdy tymczasem postępowanie egzekucyjne było zawieszone, co w rezultacie prowadziło do niewłaściwego zastosowania przywołanych przepisów u.p.e.a.; 2/ art. 121 § 1, 2 i 3 i art. 122 § 1 i 2 w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 124 § 1 i 2 k.p.a. poprzez zaniechania wyjaśnienia określenia terminu do uiszczenia grzywny. W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w Krakowie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 dalej jako "P.p.s.a."), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności postanowienia organu egzekucyjnego o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia strony skarżącej do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, a określonym jako nakaz rozbiórki otwartego kortu tenisowego o wymiarach zewnętrznych 16,80 m x 36,25 m wraz z instalacją wodną, elektryczną i oświetleniem, zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., zrealizowanego przed 1.1.1995 r. bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie organu nałożenie na zobowiązanego grzywny w maksymalnej wysokości powinno skłonić go do dobrowolnego wykonania obowiązku, a ponadto skarżący od prawie dwóch lat uchyla się od wykonania nałożonego obowiązku. Skarżący nie podjął żadnych skutecznych działań w kierunku wykonania obowiązku w tym okresie. Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowi przypomnienie, że instytucja grzywny w celu przymuszenia została uregulowana w rozdziale 2 działu III ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.), dotyczącym egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z dyspozycją art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1438 ze zm.) grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Nie budzi wątpliwości, że skarżący nie wykonał obowiązku nałożonego na niego decyzją PINB nr 569/2021 z dnia 25 maja 2021 r., utrzymanej w mocy decyzją MWINB nr 410/2021 z dnia 1 września 2021 r. o nakazie rozbiórki. Nie jest to przedmiotem zarzutów skargi, ale przypomnieć należy, iż obowiązek ten nie mógł być w postępowaniu egzekucyjnym podważany. Wynika to wprost z art. 29 u.p.e.a., który stanowi, iż organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Jak zasadnie podkreślono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2017 r. II OSK 233/16 celem postępowania egzekucyjnego w administracji pozostaje doprowadzenie do wykonania spoczywającego na zobowiązanym obowiązku. W czasie trwania tego postępowania nie powinno dochodzić do powtórnego kwestionowania jego istnienia ani tym bardziej zasadności realizacji, zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. Także w wyroku z dnia 13 marca 2019 r. II OSK 3594/18 Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że w toku postępowania egzekucyjnego nie ma możliwości badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem egzekucyjnym (art. 29 § 1 u.p.e.a.). Warto też przytoczyć wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2016 r. II OSK 2539/14 w którym wskazano, że przepis art. 29 § 1 u.p.e.a. nie uprawnia organu do weryfikowania podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji, gdyż oznaczałoby to niedopuszczalne wkraczanie w ustalenia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną. W toku postępowania egzekucyjnego nie bada się zatem sprawy od strony merytorycznej, gdyż powodowałoby to w istocie przekształcenie postępowania egzekucyjnego w trzecią instancję (por. też wyroki NSA z dnia 8 listopada 2018 r. oraz z dnia 21 czerwca 2016 r. II OSK 2539/14). W ocenie sądu organ spełnił też obowiązujące go wymogi, jakie nakłada ustawa, by uznać kontrolowane przez sąd postępowanie egzekucyjne za w pełni legalne. Wskazać w tym miejscu należy, iż stosownie do treści art. 15 u.p.e.a., warunkiem wszczęcia egzekucji administracyjnej jest uprzednie przesłanie zobowiązanemu przez wierzyciela pisemnego upomnienia, zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Celem instytucji upomnienia "przedegzekucyjnego" uregulowanego w wyżej wskazanym przepisie jest skłonienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania określonego obowiązku. W niniejszej sprawie organ skierował do skarżącego upomnienie wzywające do wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego pouczając, że a brak tego wykonania wywoła skutek w postaci wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W kontrolowanej sprawie postępowanie to (egzekucyjne) wszczęte zostało w dopuszczalnym ustawowo okresie, po doręczeniu upomnienia. Wskazać też należy, iż przepisy ustawy dopuszczają zastosowanie dwóch środków egzekucyjnych tj. grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego. Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 p.e.a. (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 p.e.a. (zasada niezbędności), wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. W niniejszej sprawie organy dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jak również prawidłowo określiły wysokość grzywny a dokonany wybór umotywowały w uzasadnieniach swych rozstrzygnięć zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a., przy czym wysokość nałożonej grzywny organ uzasadnia tym, że jest ona jednorazowa i ma na celu nakłonić zobowiązanego do wykonania obowiązku. Poczynione ustalenia oraz dokonane oceny nie noszą zatem cech dowolności. Wskazać należy w szczególności na okoliczność, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia nie powoduje powstania po stronie zobowiązanego żadnych dodatkowych kosztów a w razie wykonania obowiązku grzywna podlega albo zwrotowi (art. 126 u.p.e.a), albo, gdy nie została zapłacona lub ściągnięta, podlega umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.). To od zobowiązanego zależy, czy wykona nałożony obowiązek, a w konsekwencji, czy poniesie koszty nałożonej grzywny. Wykonanie zastępcze wiązałoby się z większą dolegliwością dla skarżącego. Polega ono bowiem na wykonaniu nałożonego obowiązku przez inny podmiot na zlecenie organu egzekucyjnego i na koszt zobowiązanego. Skarżący zostałby zatem obciążony kosztami wynagrodzenia dla wykonawcy rozbiórki zrealizowanej w ramach samowoli budowlanej nartostrady. Z tych względów wybór środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia należało uznać za spełniający wymogi art. 7 § 2 i 3 u.p.e.a. Odnosząc się do wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia Sąd miał na uwadze, że obowiązek nałożony na skarżącego wynika z przepisów prawa budowlanego. Zgodnie z art. 121 § 4 u.p.e.a., jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Jak trafnie wskazał WSA w Gdańsku z dnia 18 kwietnia 2018 r., II SA/Gd 123/18 z całokształtu przepisów regulujących instytucję grzywny w celu przymuszenia wynika, że grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość nie pozostawała dla zobowiązanego jedynie symboliczna. Nie bez znaczenia pozostają także w tym zakresie okoliczności dotyczące zachowania zobowiązanego - zmierzające do rzeczywistego, dobrowolnego wykonania lub też uchylenia się do wykonania nałożonego obowiązku. Wymierzając grzywnę organ musi zatem uwzględnić, iż środek ten musi być odpowiednio dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność. Oceniając zatem wysokość nałożonej grzywny w kontekście art. 7 u.p.e.a. należy uznać, że nie może być uznana za nadmiernie dolegliwą. Należy przy tym mieć na uwadze, że celem nałożenia grzywny w celu przymuszenia jest zmotywowanie zobowiązanego do wykonania egzekwowanej decyzji. Trudno więc mówić o "szczególnej uciążliwości" grzywny, skoro zobowiązany może uniknąć konieczności jej uiszczenia, jeżeli wykona decyzję do czego jest jako podmiot profesjonalnie wykonujący roboty budowlane w pełni predysponowany. Stąd też uzasadnione jest, aby grzywna z uwagi na jej wysokość wywołała u zobowiązanego przekonanie, że z ekonomicznego punktu widzenia bardziej "opłacalnym" jest wykonanie obowiązku niż uiszczanie grzywny, tym bardziej, że dalsze unikanie wykonania decyzji może wiązać się z podjęciem kolejnego kroku przez organ, jakim jest orzeczenie wykonania zastępczego na koszt zobowiązanego. Odnosząc się do zarzutów skargi, wskazać należy, iż nałożenie grzywny w celu przymuszenia nie jest warunkowane stopniem uporczywości czy też intencjonalnością zachowania się dłużnika. Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności, sąd na zasadzie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.