II SA/Gl 1304/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.),, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2013 r. sprawy ze skargi W. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] r. I. F. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i nadbudowie obiektu budowlanego dla funkcji usługowo-biurowej, zlokalizowanego na nieruchomości stanowiącej działkę nr "1", położonej przy ul. [...] w C.. Decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta C. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla nadbudowy i przebudowy budynku dla funkcji usługowo-biurowej wraz z realizacją urządzeń technicznych niezbędnych dla funkcjonowania obiektu oraz pozostałych elementów zagospodarowania terenu w zakresie zapewniającym powiązania funkcjonalne w jego granicach i rozbiórkę budynku gospodarczego. W wyniku wniesionego odwołania przez obecnie skarżącego W. L. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. dalej "SKO" decyzją z dnia [...]r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując, że przeprowadzona analiza nie odpowiada w pełni wymaganiom określonym w art.61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W części słownej analizy organ bowiem nie wskazał na konkretne budynki mieszczące się na sąsiednich działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej i do funkcji jaką pełnią. Ponadto wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie precyzował rodzaju usług przewidzianych przez inwestora. Z powyższą decyzją nie zgodził się W. L. i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2012r. sygn. akt II SA/Gl 860/11 skargę oddalił. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 10 stycznia 2013r. oddalił zażalenie na postanowienie WSA w Gliwicach o odrzuceniu skargi kasacyjnej. W dniu [...]r. wnioskodawca I. F. uzupełnił wniosek poprzez określenie, że przedmiotowa inwestycja będzie polegać na przebudowie i nadbudowie budynku usługowo-biurowego z przeznaczeniem na biura i handel. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu i uzupełnieniu materiału dowodowego decyzją z dnia [...]r. nr [...], znak: [...] Prezydent Miasta C. na podstawie art. 4 ust. 2, art. 53 ust. 3 i 4, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 59 ust.1, art. 60 ust. 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego ustalił sposób zagospodarowania i warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na nadbudowie i przebudowie budynku usługowo-biurowego wraz z realizacją urządzeń technicznych niezbędnych dla funkcjonowania obiektu oraz pozostałych elementów zagospodarowania terenu w zakresie zapewniającym powiązania funkcjonalne w jego granicach i rozbiórkę budynku gospodarczego, przewidzianej do realizacji na terenie obejmującym działkę o nr ewid. "1" obręb [...], położonej przy ul. [...] w C. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na działkach sąsiednich dostępnych z drogi publicznej ul. [...] występuje zabudowa pozwalająca na określenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Wskazał także, że w analizowanym obszarze występują budynki usytuowane bezpośrednio przy granicach z działkami sąsiednimi oraz posiadające parametry pozwalające na ustalenie gabarytów budynku objętego wnioskiem. Powołując się na wyniki przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu organ stwierdził, że planowana inwestycja spełnia wymóg kontynuacji funkcji, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Na analizowanym obszarze występuje zabudowa usługowa, mieszkaniowa wielorodzinna z usługami oraz zabudowa wielorodzinna. Linia zabudowy ukształtowana jest przez zabudowę istniejącą. Mając na uwadze, że inwestycja ma polegać na nadbudowie istniejącego już budynku nie wpłynie ona na linię zabudowy oraz szerokość elewacji frontowej .Wielkość powierzchni zabudowy została ustalona na obecnym poziomie. Wysokość elewacji frontowej kształtuje się na obszarze analizowanym od 3m do 16m, ale ponieważ budynek nieużytkowy od strony zachodniej działki inwestora ma wysokość 12m, to również w decyzji ustalono taką samą dopuszczalną wysokość dla planowanej inwestycji. Ponadto organ wskazał, że nieruchomość objęta wnioskiem posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, a wnioskodawca musi uzyskać zgodę zarządcy drogi na lokalizację zjazdu. Nadto projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia. Teren nie wymaga jednocześnie uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Od decyzji odwołanie wniósł W. L. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzucając naruszenie przepisów art. 168 § 1, art.169 oraz art. 286 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nadto art. 4 ust. 2, art. 52 ust. 2, art. 53 ust. 3, art. 54, art. 60 ust.1 i art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 75 § 1, art. 76 § 1 i 2, art. 77 § 1 , art. 104 § 1 i 2 i art. 10 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, jak również § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, § 12 ust.1 pkt 1 lub 2 oraz § 12 ust. 5 pkt 1 lub 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w całości w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazując jednocześnie, że przeprowadzona przez organ I instancji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie wnioskowanych warunków zabudowy, pozwoliła na prawidłowe ustalenie warunków zabudowy zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wnioskowana inwestycja będzie realizowana w obrysie istniejącego budynku, dlatego nie wpłynie na zmianę istniejącej linii zabudowy, nie ulegnie zmianie wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, nie wpłynie na zmianę szerokości elewacji frontowej, a geometria dachu została wyznaczona zgodnie z § 8 wymienionego rozporządzenia. Organ wskazał, że decyzja w przedmiocie warunków zabudowy nie ma charakteru uznaniowego i w przypadku spełnienia przez inwestora wymagań ustawowych organ ma obowiązek wydać decyzję w tym zakresie. Ponadto stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa i nie narusza interesów osób trzecich. Natomiast nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów znajdujących się w treści odwołania. Z decyzją SKO nie zgodził się W. L. i pismem z dnia [...]r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zarzucając naruszenie szeregu przepisów ustaw: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ,Kodeks postępowania administracyjnego, O planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nadto przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Na tej podstawie wniósł o uchylenie decyzji obu instancji. W obszernym uzasadnieniu w szczególności zaakcentował, że postępowanie przed organem I instancji toczyło się pomimo, że wyrok sądu oddalający jego skargę nie był jeszcze prawomocny. Niezależnie od tego zdaniem skarżącego organ I instancji wskazał błędną podstawę prawną swojej decyzji, co miało skutkować uznaniem, że jest to inwestycja celu publicznego. Nadto wniosek inwestora nie zawierał charakterystyki inwestycji obejmującej określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu. Podniósł również, że planowana inwestycja ma być zrealizowana w granicy działki, naruszając w tym zakresie wskazane w zarzutach przepisy rozporządzenia o warunkach technicznych. Ponadto realizacja inwestycji zdaniem skarżącego uniemożliwi poszerzenie ul. [...]. W dalszej części uzasadnienia dokonał również szczegółowej polemiki z treścią uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę SKO w C. podtrzymało stanowisko i argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Pismem z dnia [...]r. skarżący odniósł się do treści odpowiedzi na skargę, podtrzymując argumentację którą zawarł wcześniej w treści skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku albowiem zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego w stopniu pozwalającym Sądowi na wzruszenie tych orzeczeń w oparciu o przepisy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm.- zwanej dalej: p.p.s.a.) . W ocenie Sądu Prezydent Miasta C. oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. zasadnie doszły do przekonania, że w sprawie zostały spełnione niezbędne wymogi pozwalające na ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji polegającej na nadbudowie i przebudowie budynku usługowo-biurowego wraz z realizacją urządzeń technicznych niezbędnych dla funkcjonowania obiektu oraz pozostałych elementów zagospodarowania terenu w zakresie zapewniającym powiązania funkcjonalne w jego granicach i rozbiórkę budynku gospodarczego. W szczególności prawidłowo został wyznaczony wokół terenu planowanej inwestycji obszar wskazany w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588), w którego ramach przeprowadzona została analiza urbanistyczna. Analiza ta dowiodła, że zabudowa sąsiednich nieruchomości dostępnych z tej samej drogi publicznej pozwala na stwierdzenie, że spełniony został wymóg w zakresie kontynuacji funkcji i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Nie ulega wątpliwości, że planowana nadbudowa i przebudowa spełnia także pozostałe warunki wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r., poz. 647 z późń. zm.). Teren planowanej inwestycji posiada bowiem dostęp do drogi publicznej od strony ulicy [...]. Istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego sposobu użytkowania tego obiektu. Teren inwestycji nie wymagał również, zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Wydana decyzja pozostawała wreszcie w zgodzie z przepisami odrębnymi. Z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Zatem niespełnienie chociażby jednego z tych warunków stanowi podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. W ocenie Sądu z taką sytuacją w niniejszej sprawie nie mamy doczynienia. Skoro tak, to brak było podstaw do wydania przez organ I instancji decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W dalszej kolejności wskazać należy, że w myśl przepisu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy powinna pozostawać w zgodzie z przepisami odrębnymi. Katalog przepisów odrębnych, przez których pryzmat jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Do przepisów odrębnych należy niewątpliwie zaliczyć regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich, a także przepisy sanitarne, unormowania z zakresu prawa geologicznego i górniczego i inne. Wyliczenie to ma charakter przykładowy. Podkreślić jednakże należy, że wymienione przepisy mogą stanowić przepisy odrębne, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 cytowanej ustawy, tylko w zakresie w jakim kształtują możliwość zabudowy. Niewątpliwie przepisem odrębnym nie jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. ( DZ. U. nr 75, poz. 690 z późń. zm.) w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które na etapie postępowania w przedmiocie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy nie znajduje zastosowania. Przepisy tego rozporządzenia zgodnie z § 1 ustalają warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań art. 5 i art. 6 ustawy Prawo budowlane. Zatem mają zastosowanie na etapie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, na przebudowę, na zmianę sposobu użytkowania, na co wprost wskazuje § 2 rozporządzenia stwierdzając, że przepisy mają zastosowanie przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania. Ustalanie warunków zabudowy jest innym etapem procesu inwestycyjnego, realizowanym przez organy o innej właściwości rzeczowej, związanym ze sferą zagospodarowania i ładu przestrzennego, nie standardami technicznymi budynków czy ich lokalizacją na działce budowlanej. Odnośnie zarzutów naruszenia wskazanych w skardze przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. ( Dz. U. nr 164, poz.1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd doszedł do przekonania, że nie zostały naruszone przepisy tego rozporządzenia. Jak już wyżej wskazano obszar analizowany wyznaczony został zgodnie z § 3 rozporządzenia. Inwestycja polega na nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku, zatem nie wpłynie ona na zmianę linii zabudowy, co zostało wykazane i uzasadnione w wynikach analizy. Nie wpłynie również na zmianę szerokości elewacji frontowej, którą w decyzji ustalono zgodnie z istniejącą obecnie szerokością elewacji frontowej budynku. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki również nie ulegnie zmianie. Natomiast parametry określone w § 7 i § 8 rozporządzenia zostały ustalone na podstawie wyników analizy, która jak już wcześniej wskazano, została sporządzona w sposób odpowiadający prawu. Jeżeli chodzi o kwestię związane z dojazdem do planowanej inwestycji z ul. Jasnogórskiej i możliwością uzyskania zgody na lokalizację takiego zjazdu, jak również kwestię możliwości poszerzenia istniejącej drogi, to stwierdzić przyjdzie, że te parametry nie podlegają badaniu na kontrolowanym etapie postępowania. Nie mieszczą się one w katalogu warunków, o których stanowi art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem przepis ten wymaga jedynie dostępu do drogi publicznej, a taki warunek przedmiotowa inwestycja spełnia. Zarzuty naruszenia przepisów dotyczących warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie mogą być rozpoznane dopiero na etapie zatwierdzania projektu i wydawania pozwolenia na budowę, natomiast nie stanowią podstawy do odmowy wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, co wprost wynika z wyżej poczynionych rozważań. Zastrzeżenie, że decyzja nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich, a projekt budowlany należy opracować zgodnie z przepisami, są dostatecznymi rozstrzygnięciami w tym zakresie na etapie ustalania warunków zabudowy. W tym miejscu wskazać należy, że kwestię tę rozstrzygnął już WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 25 kwietnia 2012r., sygn. akt II SA/Gl 860/11, a Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, podobnie jak i wcześniej organy, jest związany zgodnie z art.153 p.p.s.a. oceną prawną i wskazaniami co dalszego postępowania wyrażonymi w powołanym orzeczeniu sądu. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzić należy, że nie powołanie w podstawie prawnej wydanej decyzji pełnego przepisu ustawy z pominięciem jednego z ustępów, nie skutkuje nieważnością decyzji, albowiem w dalszym ciągu istnieje podstawa prawna jej wydania (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 8 lutego 1983 r., sygn. akt I SA 1294/82, ONSA 1983, nr 1, poz. 5 ) "Fakt powołania się przez organy administracji w decyzji na przepisy niewłaściwe w sprawie, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania tych organów, nie stanowi jednak przesłanki do uznania przez sąd, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że organy administracji mogły wydać zaskarżone decyzje, mając do tego podstawę w innym przepisie tej samej ustawy" (por. też wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 1369/06, LEX nr 315975) Zgodnie z którym decyzja, która ogólnikowo lub błędnie powołuje podstawę prawną nie jest decyzją wydaną "bez podstawy prawnej" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest ale nie spełnia wymagań działania tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Nie znajduje uzasadnienia również zarzut dotyczący niekompletności wniosku złożonego przez inwestora. Wskazać należy, że wniosek został przez inwestora uzupełniony i określał granice terenu objętego wnioskiem na kopii mapy zasadniczej, określał zapotrzebowanie w wodę, energię oraz sposób odprowadzania ścieków. Określał również planowany sposób zagospodarowania działki oraz charakterystykę zabudowy, nadto wskazywał niezbędne parametry techniczne inwestycji. Zatem spełniał wszystkie wymagania wynikające z art. 52 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie znajdują również uzasadnienia zarzuty dotyczące naruszenia przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W pierwszej kolejności wskazać należy, że normują one postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach do których przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Natomiast nie regulują postępowania przed organami administracyjnymi. Odnosząc się do kwestii braku prawomocności wyroku sądu który oddalił skargę wniesioną przez skarżącego W. L. stwierdzić należy, że nie miało to wpływu na możliwość prowadzenia postępowania przez organ I instancji, bowiem brak prawomocności orzeczenia sądu, który nie wstrzymał wykonania zaskarżonej decyzji SKO, nie wywołuje skutków na które wskazuje skarżący. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...]r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Wniesiona skarga do sądu, wbrew twierdzeniom skarżącego nie wywołuje skutku w postaci wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej, bowiem tylko i wyłącznie w wyroku uwzględniającym skargę sąd określa czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonany. W wyroku WSA z dnia 25 kwietnia 2012r. sygn. akt II SA/Gl 860/11 sąd skargę oddalił i bez znaczenia dla możliwości prowadzenia postępowania przez organ I instancji było wniesienie skargi kasacyjnej, która na marginesie wskazać należy została prawomocnie odrzucona. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia wskazywanych przez skarżącego przepisów postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu uzasadnienia zarówno decyzji organu pierwszej instancji, jak i zaskarżonej decyzji czynią zadość wymaganiom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Z kolei na podstawie akt sprawy i zgromadzonego materiału nie sposób stwierdzić aby doszło do naruszenia art. 61, art. 75 § 1, art.76 § 1 i § 2 , art. 104 § 1 i § 2, art.10 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze brak jest podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa. W takiej sytuacji skarga podlegała oddaleniu na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz.270 z późn. zm)