II SA/Gl 1308/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z o.o. w B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...] – w częściach dotyczących ustalenia i wypłaty odszkodowania i orzeka, że w tym zakresie zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2. oddala skargę w pozostałej części, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Spółki kwotę 457,00 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], podjętą z up. Starosty [...] jako wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 112, art. 113 ust. 1, art. 119, art. 121 ust. 2 oraz art. 123 ust. 1 w zw. z art. 6 pkt 9 oraz art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1, art. 130, art. 132 i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) na wniosek Gminy B. z dnia [...] r. o wywłaszczenie prawa użytkowania wieczystego przysługującego "A" Spółce z o.o. z siedzibą w B., orzeczono o: 1) wywłaszczeniu poprzez pozbawienie "A" Spółki z o.o. z siedzibą w B., prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w gminie administracyjnej B., obręb L., oznaczonej jako dz. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12 o łącznej powierzchni 7,1834 ha, objętej Kw [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w B., Wydział Ksiąg Wieczystych stanowiącej własność Skarbu Państwa – na rzecz Gminy B. z przeznaczeniem na urządzenie cmentarza dla Parafii Św. [...] w B., 2) przejściu prawa użytkowania wieczystego na rzecz Gminy B. z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna, 3) ustaleniu na rzecz "A" Spółki z o.o. w B. odszkodowania za wywłaszczenie prawa użytkowania wieczystego w wysokości 1.386.397,00 zł, 4) zapłacie odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu. W motywach decyzji organ I instancji podał, że Prezydent Miasta B. działając w imieniu Gminy B. wniósł o wywłaszczenie poprzez pozbawienie "A" Spółki z o.o. w B., prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w gminie administracyjnej B., obręb L. o łącznej powierzchni 7,1834 ha, objętej Kw [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w B. stanowiącej własność Skarbu Państwa. W uzasadnieniu wnioskodawca podał, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy B. uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej w B. nr [...] z dnia [...] r. przedmiotowa nieruchomość przeznaczona jest pod urządzenie cmentarza dla Parafii [...] w B. Urządzenie cmentarza jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 pkt 9 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Negocjacje prowadzone pomiędzy Gminą B. a użytkownikiem wieczystym nieruchomości nie doprowadziły do zawarcia umowy sprzedaży. Pismem z dnia 26 lutego 2007 r. "A" Spółka z o.o. złożyła ofertę na sprzedaż nieruchomości przeznaczonych pod cmentarz dla Parafii [...] za kwotę 30,00 zł za m2 + VAT. Na zlecenie Gminy B. został wykonany operat szacunkowy określający wartość prawa użytkowania wieczystego na kwotę 653.689,00 zł. Pismem z dnia 19 czerwca 2007 r. Gmina B. poinformowała, że nabycie ww. nieruchomości możliwe będzie za kwotę 790.174,00 zł (tj. 11,00 zł/m2). "A" Spółka z o.o. pismem z dnia 2 sierpnia 2007 r. podtrzymała swoją wcześniejszą ofertę. Pismem z dnia 31 sierpnia 2007 r. Gmina B. poinformowała, że nabycie przedmiotowego prawa użytkowania wieczystego możliwe jest wyłącznie za kwotę 790.174,00 zł brutto i że proponowana przez Spółkę "A" kwota sprzedaży w wysokości 30 zł netto za m2 + VAT nie jest możliwa do przyjęcia z uwagi na fakt, że przekracza ona wielokrotnie wartość rynkową określoną przez rzeczoznawcę majątkowego. Pismem z dnia 13 października 2007 r. "A" Spółka z o.o. podtrzymała wcześniejszą ofertę. Gmina B. pismem z dnia 2 listopada 2007 r., po rozważeniu oferty Spółki "A" poinformowała, że prawo wieczystego użytkowania ww. gruntów może nabyć za kwotę 790.174,00 zł brutto (tj. 11 zł.m2). Spółka "A" nie odpowiedziała na ofertę. Pismem z dnia 13 marca.2009 r. znak: [...] Gmina B. przedstawiła Spółce "A" ofertę nabycia prawa wieczystego użytkowania nieruchomości za kwotę 900.000,00 zł brutto (12,53 zł/m2). W odpowiedzi na przedstawioną ofertę pismem z dnia 23 marca 2009 r. Spółka A" poinformowała, że aktualna cena sprzedaży wynosi 3.591.700,00 zł – tj. 50 zł za m2. Mając na uwadze powyższe, w dniu 14 marca 2009 r. w Wydziale Mienia Gminnego i Rolnictwa Urzędu Miejskiego w B. odbyły się negocjacje dotyczące nabycia na rzecz Gminy B. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, podczas których zaproponowana została cena nabycia w kwocie 900.000,00 zł brutto. Przedstawiciele Spółki "A" poinformowali, że złożona przez Spółkę propozycja wynika z kalkulacji dotychczas poniesionych kosztów utrzymania nieruchomości oraz planowanego zysku i sprzedaż prawa wieczystego użytkowania ww. nieruchomości za kwotę proponowaną przez Gminę jest dla Spółki nieopłacalna. Spółka "A" została poinformowana, że możliwe byłoby rozważenie innej propozycji cenowej przez Gminę po udokumentowaniu przez Spółkę poniesionych kosztów utrzymania nieruchomości. Pismem z dnia 25 maja 2009 r., nawiązując do protokołu z dnia [...] r. Spółka "A" poinformowała, że nie akceptuje propozycji Gminy B. z uwagi na poniesione koszty nabycia i utrzymania nieruchomości oraz planowany zysk. Pismem z dnia 30 lipca 2009 r. Gmina B. przedstawiła Spółce "A" ostateczną propozycję nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w kwocie 990.000,00 zł. W odpowiedzi na ostateczną propozycję Gminy B. Spółka "A" pismem z dnia 12 sierpnia 2009 r. poprosiła o wskazanie podstawy i sposobu szacowania wartości ww. nieruchomości oraz zwróciła się z zapytaniem, czy zgodnie z art. 114 ustawy o gospodarce nieruchomościami Gmina B. rozważa wskazanie Spółce nieruchomości zamiennej. Pismem z dnia 30 listopada 2009 r. Gmina B. udzieliła Spółce stosownych wyjaśnień oraz poinformowała, że nie przewiduje wskazania nieruchomości zamiennej. Jednocześnie został wyznaczony na dzień 10 grudnia 2009 r. termin zawarcia aktu notarialnego w sprawie nabycia przez Gminę B. prawa wieczystego użytkowania ww. nieruchomości. Pismem z dnia 7 grudnia 2009 r. Spółka "A" poinformowała, że z uwagi na planowane posiedzenie zarządu Spółki, informację o podjętej decyzji przekaże Gminie po 21 grudnia 2009 r. Mając na uwadze powyższe Gmina wyznaczyła nowy termin zawarcia aktu notarialnego na dzień 30 grudnia 2009 r. w Kancelarii Notarialnej notariusza M. S., o czym poinformowała Spółkę "A" pismem z dnia 22 grudnia 2009 r. Spółka "A" nie stawiła się w wyznaczonym terminie w kancelarii notarialnej, co potwierdza spisany protokół – Repertorium A Numer [...] z dnia [...] r. Mając na uwadze powyższe Prezydent Miasta B. działający w imieniu Gminy B. wystąpił do Wojewody [...] o wszczęcie postępowania w sprawie wywłaszczenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w gminie administracyjnej B., obręb L., oznaczonej jako dz. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12 o łącznej powierzchni 7,1834 ha. Postanowieniem z dnia [...] r. znak: [...] Wojewoda [...] wyznaczył Starostę [...] wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej jako właściwego do rozpatrzenia sprawy z wniosku Gminy B. o wywłaszczenie prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości i ustalenie z tego tytułu odszkodowania. Pismem z dnia 24 czerwca 2010 r. Starosta [...] zwrócił się do Prezydenta Miasta B. o ponowne przeprowadzenie rokowań z uwagi na fakt, że operat szacunkowy na podstawie którego zostały przeprowadzone rokowania Gminy ze Spółką "A" stracił ważność i konieczne było przeprowadzenie rokowań w oparciu o aktualną wartość nieruchomości. Na zlecenie Gminy B. wykonany został przez rzeczoznawcę majątkowego A. K. operat szacunkowy określający wartość prawa użytkowania wieczystego nieruchomości na kwotę 1.386.397,00 zł (19,30 zł/m2). Pismem z dnia 24 sierpnia 2010 r. Gmina B. zaproponowała Spółce "A" nabycie prawa wieczystego użytkowania za kwotę 1.200.000,00 zł. Spółka "A" pismem z dnia 6 września 2010 r. nie wyraziła zgody na zbycie na rzecz Gminy ww. prawa użytkowania wieczystego za wskazaną kwotę. Pismem z dnia 21 września 2010 r. Spółka "A" została zawiadomiona o wyznaczonym na dzień 13 października 2010 r. terminie zawarcia aktu notarialnego w Kancelarii Notarialnej notariusza M. S. Pismem z dnia 4 października 2010 r. Spółka "A" ponownie poinformowała, że nie wyraża zgody na zbycie nieruchomości za przedstawioną cenę. Spółka "A" nie stawiła się w wyznaczonym terminie w kancelarii notarialnej, co potwierdza spisany protokół – Repertorium A Numer [...] z dnia [...] r. Wyznaczenie przez Starostę [...] dwumiesięcznego terminu na zawarcie umowy w trybie art. 115 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami także nie doprowadziło do zawarcia umowy zbycia nieruchomości. Mając na uwadze powyższe, Starosta [...] wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wszczął postępowanie w sprawie wywłaszczenia prawa wieczystego użytkowania nieruchomości położonej w gminie administracyjnej B., obręb L. Zdaniem organu I instancji, z zebranego materiału dowodowego wynika, że Gmina B. dołożyła starań, aby doprowadzić do zawarcia umowy cywilnej i uniknąć wywłaszczenia. Tym samym obowiązek przeprowadzenia przez Gminę rokowań został spełniony. W toku postępowania administracyjnego przeprowadzono rozprawę administracyjną, podczas której strony przedstawiły swoje stanowisko w sprawie. Podczas rozprawy wyjaśniono, że nabycie prawa wieczystego użytkowania działek przez Spółkę "A" nastąpiło w związku z niespłaconą pożyczką udzieloną [...], na podstawie umowy o rozwiązanie umowy dzierżawy i umowy przeniesienia użytkowania wieczystego na zabezpieczenie – akt notarialny Repertorium A nr [...] z dnia [...] r. W tym czasie obowiązywał już – zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...] r. miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta B. w zakresie cmentarza dla Parafii [...], w którym przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była pod cmentarz. Spółka "A" poinformowała również, że teren obecnie nie jest zagospodarowany oraz że wystąpiła o zmianę sposobu użytkowania nieruchomości jednakże uzyskała informację, że nie jest to możliwe. Zdaniem "A" Sp. z o.o. wartość prawa użytkowania wieczystego określona w operacie szacunkowym jest zbyt niska. Spółka ponosiła koszty związane z podatkami i opłatami. Zarząd Spółki stoi na stanowisku że kwota jest niesatysfakcjonująca. Gmina B. wyjaśniła, że działki są jedyną możliwą nową lokalizacją cmentarza ustaloną przez plan przestrzennego zagospodarowania (pismo z dnia 30 marca 2011 r.). Gmina stwierdziła, że kwestia ta rozstrzygnięta została na etapie uchwalania planu. Pismem z dnia [...] r. znak: [...] Gmina poinformowała, że uzasadnienie do uchwały nie zostało sporządzone. Organ I instancji uznał, że przeprowadzone postępowanie dowodowe potwierdziło informacje podane we wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Z wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że nieruchomość jest przeznaczona na zamierzony cel publiczny i nie ma możliwości jego realizacji bez pozyskania przez Gminę prawa wieczystego użytkowania. W ocenie organu wobec powyższych okoliczności, wniosek o wywłaszczenie jest zasadny i należało orzec o pozbawieniu "A" Spółkę z o.o. prawa wieczystego użytkowania nieruchomości położonej w gminie administracyjnej B., obręb L na rzecz Gminy B. Odszkodowanie za wywłaszczone prawo wieczystego użytkowania ustalono zaś na podstawie jego wartości rynkowej, w oparciu o wycenę sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego A. K. w operacie szacunkowym z dnia 5 sierpnia 2010 r. Przedmiotowy operat szacunkowy organ prowadzący postępowanie ocenił pod kątem przydatności jako materiału dowodowego oraz zgodności z dokumentami źródłowymi i nie wniósł zastrzeżeń co do jego sporządzenia. Wyżej wymieniony operat szacunkowy zawiera bowiem wymagane elementy i odpowiada zasadom określonym przepisami prawa i standardami zawodowymi. Pismem z dnia 17 maja 2011 r. strony postępowania zostały zawiadomione o możliwości zapoznania się w trybie art. 10 § 1 i 81 kpa o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Strony postępowanie nie skorzystały z ww. możliwości w wyznaczonym terminie. Wobec powyższego orzeczono, jak w sentencji. Od powyższej decyzji Spółka z o.o. "A" w B. złożyła odwołanie. Odwołująca się zarzuciła obrazę prawa materialnego, tj. art. 6 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że zakładanie i utrzymanie cmentarza wyznaniowego dla Parafii [...] jest celem publicznym, jak również naruszenie § 3, § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze oraz art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 9 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zaplanowanie budowy cmentarza wyznaniowego w odległości mniejszej niż 150 m od zabudowań mieszkalnych bez zachowania właściwych stref sanitarnych. Zdaniem odwołującej, niewłaściwe jest również zastosowanie zawartej w przepisach art. 128 – art. 135 ustawy o gospodarce nieruchomościami, procedury ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczenie przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego na przedmiotowej nieruchomości. Wskazała, że ustalone w decyzji odszkodowanie nie jest adekwatne do wartości wywłaszczanego prawa. Zwróciła ponadto uwagę na błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, iż na potrzeby cmentarza konieczne jest wywłaszczenie całej nieruchomości, co do której odwołującej przysługuje prawo wieczystego jej użytkowania, podczas gdy z planu zagospodarowania przestrzennego dla tej części gminy nie wynika, aby koniecznym było wywłaszczenie całej nieruchomości. W związku z podniesionymi zarzutami odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania lub o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, przy jednoczesnym zobowiązaniu tegoż organu do ponownego przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w zakresie wysokości odszkodowania należnego odwołującej. Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. Wojewody [...], odwołania nie uwzględniono. Zdaniem organu odwoławczego, na podstawie zawartej w aktach sprawy dokumentacji, wbrew stanowisku odwołującej, należy stwierdzić, że w całości wszystkie działki nr 1, nr 2, nr 3, nr 4, nr 5, nr 6, nr 7, nr 8, nr 9, nr 10, nr 11 i nr 12 o łącznej pow. 7,1834 ha położone w jednostce ewidencyjnej B., obręb L., zostały przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta B. na urządzenie cmentarza dla Parafii [...], na który oprócz terenu pochówków składają się również: teren domu pogrzebowego i części gospodarczej, teren ulicy dojazdowej i parkingu oraz tereny zieleni parkowej, urządzonej i izolacyjnej. Nie ma też znaczenia, czy przedmiotowa nieruchomość będzie przeznaczona pod budowę cmentarza komunalnego, czy też cmentarza wyznaniowego, albowiem w każdym przypadku inwestycja taka służy społeczeństwu. Art. 6 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wymieniając "cmentarze" jako cele publiczne, nie różnicuje bowiem tego pojęcia w zależności od wyznania. Organ odwoławczy stwierdził też, że organ I instancji wyczerpująco uzasadnił istnienie przesłanek z art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które warunkują wywłaszczenie prawa odwołującej istniejącego na przedmiotowej nieruchomości. Skoro nabycie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości w drodze umowy okazało się niemożliwe, należało przyjąć, że urządzenie cmentarza może być zrealizowane wyłącznie w drodze wywłaszczenia tego prawa. Organ II instancji wskazał też, że podstawą ustalenia wysokości odszkodowania (z zastrzeżeniem art. 135 ustawy) stanowi wartość rynkową nieruchomości zdefiniowana w art. 151 ustawy. Z kolei w art. 134 ust. 2 ustawy wymienione zostały zasadnicze elementy konieczne do uwzględnienia przy wycenie nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie. Wymienione w tym przepisie elementy (rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami) stanowią kryteria oceny kompletności, a przez to poprawności sporządzenia operatu szacunkowego, której to oceny – przynajmniej w zakresie formalnym właśnie przez pryzmat uwzględnienia tych elementów w operacie, powinien dokonać organ administracji w trybie art. 80 kpa. Rzeczoznawca sporządzający operat nie może więc poprzestać na analizie rynku w kontekście kształtowania się cen nieruchomości, ale zobowiązany jest uwzględnić wszystkie elementy wymienione w art. 134 ust. 2 ustawy, przez pryzmat których powinien ocenić, które z nieruchomości będących przedmiotem obrotu rynkowego spełniają ustawowe wymogi do uznania ich za nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej, aby na podstawie uzyskanych za nie cen w obrocie oszacować nieruchomość wycenianą. W przypadku określania wartości nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, jak w niniejszej sprawie, zastosowanie znajduje § 29 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004 r. (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Zgodnie z ust. 3 ww. paragrafu, jeżeli przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego nie ma możliwości zastosowania sposobów wyceny, o których mowa w ust. 1 i 2, wartość tę określa się jako iloczyn wartości nieruchomości gruntowej niezabudowanej jako przedmiotu prawa własności i współczynnika korygującego obliczonego według podanego w tym przepisie wzoru. W niniejszej sprawie odszkodowanie za grunt zostało przez organ orzekający ustalone w oparciu o operat szacunkowy z 5 sierpnia 2010 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A. K. posiadającego uprawnienia nr [...]. Z uwagi na brak transakcji sprzedaży prawa użytkowania wieczystego gruntów przeznaczonych pod zieleń, rzeczoznawca zastosował przepis § 29 ust. 3 ww. rozporządzenia, uwzględniając ceny z transakcji sprzedaży prawa własności nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod zieleń (strona 8 operatu). Zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej (strona 7 operatu). Wskazał, że analizą objęto rynek nieruchomości gruntowych z terenu miasta B. przeznaczonych pod zieleń. Do analizy wzięto 14 transakcji nieruchomościami najbardziej podobnymi pod względem cen rynkowych do nieruchomości wycenianej, które miały miejsce w okresie od [...] r. do [...] r. Rzeczoznawca ustalił średnią cenę transakcyjną prawa własności na poziomie 28,76 zł/m2, natomiast po jej skorygowaniu o stosowne współczynniki wartość prawa własności 1 m2 wycenianej nieruchomości określił na poziomie 25,00 zł/m2, a następnie po podstawieniu do wzoru określił wartość jednostkową prawa użytkowania wieczystego gruntu w wysokości 19,30 za 1 m2. Aktualność ww. operatu została potwierdzona przez jego autora rzeczoznawcę majątkowego – A. K., w dniu [...] r., a zatem może on zostać wykorzystany dla potrzeb przedmiotowego postępowania. W ocenie organu odwoławczego, operat szacunkowy, stanowiący podstawowy dowód w sprawie, nie budzi żadnych wątpliwości, które uniemożliwiałby stwierdzenie, że organ orzekający wywiązał się ze swoich obowiązków ustalając wartość wywłaszczanego prawa w oparciu o tę wycenę. W związku z tym zarzut odwołującej dotyczący zaniżonej wartości wywłaszczanego prawa do przedmiotowej nieruchomości, nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem organu nadzoru, operat szacunkowy został sporządzony z zachowaniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (rozdział IV), a przyjęte przez organ odszkodowanie spełnia wymogi przepisów art. 128-135 ustawy. Odnosząc się natomiast do podnoszonych w odwołaniu zarzutów dotyczących kwestii niezachowania właściwych stref sanitarnych przy planowaniu budowy cmentarza, organ zauważył, że tego typu uwagi mogły być podnoszone na etapie uchwalania planu miejscowego, nie zaś w sprawie dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości. W konsekwencji, w ocenie organu nadzoru, kontrolowane postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z wymogami ustawy o gospodarce nieruchomościami, a ustalone odszkodowanie odpowiada wartości wywłaszczonego prawa. W tym stanie rzeczy orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W skardze do sądu administracyjnego "A" Sp. z o.o. w B. zarzuciła: - naruszenie prawa materialnego, a to: 1) art. 6 pkt 9 w zw. z art. 112 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami – poprzez uznanie, że inwestycja polegająca na wywłaszczeniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości na rzecz Gminy B. z przeznaczeniem na urządzenie cmentarza wyznaniowego dla Parafii [...] w B. jest inwestycją celu publicznego, podczas gdy właściwa interpretacja tego przepisu wskazuje, że realizacja celu publicznego w omawianym zakresie może dotyczyć jedynie zakładania i utrzymywania cmentarzy komunalnych, 2) brak wskazania, że cel założony przez organ administracji, niezależnie od uznania bądź nie uznania go za cel publiczny – może być osiągnięty wyłącznie poprzez wywłaszczenie prawa użytkowania wieczystego przynależnego stronie skarżącej, 3) art. 7 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w celu zaspokajania potrzeb wspólnoty samorządowej gmina jest uprawniona w ramach zadań własnych do realizacji sprawy dotyczących cmentarzy parafialnych, 4) art. 130 w zw. z art. 134 oraz w zw. z art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami – poprzez ustalenie wysokości odszkodowania za wywłaszczone prawo użytkowania wieczystego nieruchomości w wysokości znacznie zaniżonej, - naruszenie przepisów postępowania, a to: 5) art. 136 w zw. z art. 140 i art. 77 § 1-3 w zw. z art. 78 w zw. z art. 84 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez niepodjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz przez brak przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów. Na tej podstawie skarżąca domagała się uchylenia decyzji organów obydwu instancji i zasądzenia kosztów postępowania. Skarżąca Spółka zaakcentowała, że wyłącznie cmentarz komunalny może być uznany za inwestycję celu publicznego, bowiem cmentarz parafialny realizuje tylko interesy pewnej grupy – społeczności parafialnej, nie zmierzając do zaspokajania zbiorowych potrzeb wszystkich mieszkańców. Nadto, zdaniem skarżącej, wywłaszczenie dotyczy nie tylko cmentarza dla Parafii [...], ale dotyczy także domu pogrzebowego i części gospodarczej, ulicy dojazdowej, zieleni urządzonej i izolacyjnej, które to zadania nie stanowią celu publicznego. Gdy zaś idzie o zarzut zaniżenia wysokości odszkodowania, skarżąca zarzuciła, że aktualizacja operatu szacunkowego nie uwzględniła zmiany stanu prawnego, dokonanego na mocy rozp. Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz. U. Nr 165, poz. 985). Zgodnie zaś z nowym brzmieniem § 45 ust. 3 rozp., przy określaniu wartości nieruchomości zadrzewionych, zakrzewionych lub leśnych, uwzględnia się spełnione przez nie funkcje ochronne, rekreacyjne lub krajobrazowe. Tymczasem operat szacunkowy odnosi się do nieruchomości przeznaczonej pod zieleń, podczas gdy jest ona zadrzewiona i zakrzewiona. Wbrew wnioskowi skarżącej, organ odwoławczy nie dopuścił zaś dowodu z opinii biegłego z zakresu wyceny nieruchomości celem ustalenia odszkodowania w godziwej wysokości. Powołując się na sporządzony na zlecenie skarżącej operat szacunkowy, opracowany przez rzeczoznawcę majątkowego L. P. wg cen obowiązujących na dzień [...] r. wskazała, że obecnie wartość nieruchomości wynosi 1.987.300 zł. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, bowiem nie ma znaczenia prawnego fakt, czy przedmiotowa nieruchomość będzie przeznaczona pod budowę cmentarza komunalnego, czy też wyznaniowego, gdyż art. 6 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie różnicuje pojęcia "cmentarze". Jako bezpodstawny uznano też zarzut naruszenia § 45 ust. 3 rozp. RM, gdyż z materiału dowodowego nie wynika aby nieruchomość pełniła wymienione tam funkcje. Dołączony do skargi operat szacunkowy został zaś sporządzony już po wydaniu zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania Gmina B. wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania, przychylając się do argumentacji organu odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie, a mianowicie w zakresie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Zdaniem sądu administracyjnego, prawidłowo organy obydwu instancji dopatrzyły się materialnoprawnej podstawy do wywłaszczenia na rzecz Gminy B. prawa użytkowania wieczystego przysługującego skarżącej Spółce "A" na nieruchomości, stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w B., obręb L. o łącznej pow. 7,1834 ha (KW [...]). Jak zasadnie wskazał organ odwoławczy w motywach zaskarżonej decyzji, przepis art. 112 ust. 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyżej powołanej, stanowi że wywłaszczenie dotyczy nieruchomości położonych m. in. na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne i może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być realizowane w inny sposób niż przez pozbawienie lub ograniczenie praw do nieruchomości w postaci prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Zgodnie z przywołanym w motywach decyzji organu I instancji planem miejscowym, opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Woj. [...] z [...] r. Nr [...], poz. [...] przedmiotowa nieruchomość, składająca się z wyżej wymienionych działek, przeznaczona jest w całości pod budowę cmentarza dla Parafii [...]. Tak bowiem stanowi tytuł uchwały w przedmiocie planu miejscowego. Teren ten oznaczony jest symbolami: B1 a – ZC, Z, B1 b – ZC, Z, B1 c – ZC, Z, B2 – ZC, B3 – ZI i UKS, Z i D1/2, K (ZC – teren cmentarza z zielenią parkową, Z – teren zieleni urządzonej, ZI – teren zieleni izolacyjnej, UKS – teren domu pogrzebowego i części gospodarczej, D1/2, K – teren ulicy dojazdowej i parkingu). Stąd też w pierwszym rzędzie rozważenia wymaga kwestia, czy urządzenie cmentarza wyznaniowego stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowi, że celem publicznym jest zakładanie i utrzymanie cmentarzy. Z kolei ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2011 r. nr 118, poz. 687 ze zm.), rozróżnia cmentarze komunalne, których zakładanie i rozszerzanie należy do zadań własnych gminy (art. 1 ust. 1) oraz cmentarze wyznaniowe, o założeniu których decydują właściwe władze kościelne, o ile teren przeznaczony jest na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 1 ust. 3). Przepis art. 5 ust. 2 tej ustawy, przewiduje też, że na każdym cmentarzu powinien być dom przedpogrzebowy lub kostnica. Zdaniem składu orzekającego, w sytuacji gdy ustawa wcześniejsza, czyli ustawa o cmentarzach... przewiduje zarówno cmentarze komunalne, jak i wyznaniowe, a ustawa o gospodarce nieruchomościami, stanowi ogólnie o cmentarzach, bez rozróżnienia podmiotu uprawnionego do ich zakładania, brak podstaw do przyjęcia, ze celem publicznym jest wyłącznie zakładanie cmentarzy komunalnych jako zadań własnych gminy z mocy art. 7 ust. 1 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym. Jak wyjaśniono w literaturze (vide: Ewa Bończyk – Kucharczyk, Komentarz do art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, LEX 2011), ustawodawca uznał, że wszystkie cmentarze pełnią funkcje publiczne, co jest zrozumiałe także i z tego względu, że art. 8 ust. 2 ustawy o cmentarzach... nakłada na zarządy cmentarzy wyznaniowych położonych w miejscowościach, w których nie ma cmentarzy gminnych, obowiązek umożliwienia pochówku osób innego wyznania i niewierzących. Wskazać też przyjdzie na regulację, zawartą w art. 42 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 29, poz. 154 ze zm.), przewidującą obowiązek oddania gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, a przeznaczonych w planach miejscowych na katolickie cmentarze wyznaniowe, w użytkowanie wieczyste albo sprzedaży kościelnym osobom prawnym na ich wniosek. Przepis art. 43 ust. 1 tej ustawy, przesądza też o finansowaniu inwestycji sakralnych i kościelnych ze środków własnych tych podmiotów. Zatem reguły wykładni systemowej zewnętrznej prowadzą do wniosku, że zakładanie cmentarzy wyznaniowych stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż przepis ten nie różnicuje cmentarzy w zależności od podmiotu uprawnionego do ich zakładania. Wniosek taki potwierdza też treść art. 115 ust. 1 zd. 2 tej ustawy, przewidującego możliwość wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego na skutek zawiadomienia złożonego przez podmiot, który zamierza realizować cel publiczny, co oznacza, że cele takie mogą być realizowane nie tylko przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego. W konsekwencji, w sytuacji przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w planie miejscowym pod urządzenia cmentarza dla Parafii [...], czyli cmentarza wyznaniowego, a grunty te stanowią własność Skarbu Państwa, lecz zostały oddane skarżącej Spółce w użytkowanie wieczyste, prawidłowo uznały organy obydwu instancji, że chodzi o cel publiczny, który bez pozbawienia prawa użytkowania nie może być realizowany, gdy nie jest możliwe oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste zgodnie z wymogiem z art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. na rzecz kościelnej osoby prawnej, a wobec odmowy zawarcia przez spółkę umowy notarialnej i bezskuteczności rokowań, zasadne było wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego zgodnie z art. 115 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym stanie rzeczy sąd administracyjny nie podzielił zarzutu naruszenia art. 6 pkt 9 i art. 112 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Chybiony jest też zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, skoro sprawa dotyczy budowy cmentarza wyznaniowego, a źródła finansowania takich inwestycji wskazuje art. 43 ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego.... Nadto, wskazać też przyjdzie na prawną dopuszczalność wywłaszczenia nieruchomości Skarbu Państwa poprzez pozbawienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz Gminy B., która w takiej sytuacji zobligowana będzie do zbycia tego prawa kościelnej osobie prawnej (art. 113 ust. 2 i art. 121 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Wreszcie, podzielić należy pogląd organów obydwu instancji, że cała nieruchomość przeznaczona jest w planie miejscowym na realizację celu publicznego. Cmentarz to nie tylko miejsca grzebalne (pochówku), ale przede wszystkim dom pogrzebowy, o obowiązku urządzenia którego przesądza art. 5 ust. 2 ustawy o cmentarzach... Nie powinno też budzić wątpliwości, że niezbędnymi elementami infrastruktury jest zieleń parkowa, izolacyjna oraz drogi dojazdowe i parking. Funkcji cmentarza nie sposób bowiem zawęzić wyłącznie do kwater grzebalnych i wymienionego wprost w ustawie domu pogrzebowego. Wszak do tego rodzaju budynku niezbędny jest dojazd i dojście, co wymaga zapewniania odpowiedniej ilości miejsc parkingowych. Wreszcie, wskazać przyjdzie, że w akcie prawa miejscowego wszystkie te elementy infrastruktury oraz niezbędną zieleń zaliczono jednoznacznie do terenu cmentarza. Zdaniem sądu administracyjnego, brak zaś podstaw prawnych do odmowy zastosowania prawa miejscowego, którego zapisy mogły być przedmiotem odrębnej kontroli sądowej w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Kwestia dopuszczalności urządzenia cmentarza wyznaniowego na tym terenie została zaś rozstrzygnięta na etapie procedury planistycznej. Z tych też względów sąd administracyjny nie podzielił zarzutów skargi w zakresie braku przesłanek ustawowych wywłaszczenia nieruchomości w całości. Jednakże skarga musiała odnieść skutek w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu pozbawienia skarżącej prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. W tym względzie organy obydwu instancji oparły się na operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego A. K. z dnia 5 sierpnia 2010 r., którego aktualność została potwierdzona w toku postępowania odwoławczego pismem z dnia 15 września 2011 r. Jak wynika z treści operatu szacunkowego, ustalając wartość rynkową nieruchomości, rzeczoznawca objął analizą rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych, z terenu B. przeznaczonych pod zieleń. Zdaniem rzeczoznawcy, takie bowiem przeznaczenie nieruchomości wynika z zapisów planu miejscowego. Stanowisko rzeczoznawcy w tym względzie bezkrytycznie zaaprobowały organy obydwu instancji, podczas gdy zarówno z aktu prawa miejscowego, jak i celu wywłaszczenia określonego w decyzji organu I instancji, wynika jednoznacznie, że nieruchomość przeznaczona jest pod urządzenie cmentarza, co obejmuje nie tylko tereny zieleni, ale także m. in. budowę domu pogrzebowego z częścią gospodarczą, dróg dojazdowych i parkingu. Zatem w żadnym wypadku nie można mówić o przeznaczeniu nieruchomości pod zieleń, bowiem wówczas nie byłoby dopuszczalne jej wywłaszczenie. Co więcej, organy administracji przeoczyły treść art. 134 ust. 3 i 4 oraz art. 135 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które to przepisy regulują zasady ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia w zależności od tego, czy przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości w porównaniu z aktualnym sposobem jej użytkowania. O ile bowiem można przyjąć, że rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową nieruchomości wg aktualnego sposobu użytkowania jako terenów zieleni (wg opisu nieruchomość to łąki poprzerastane kępami drzew i krzewów liściastych, co dokumentuje materiał zdjęciowy), to brak wyceny nieruchomości przeznaczonych pod cmentarze zgodnie z celem wywłaszczenia. Nie wiadomo też, czy tego rodzaju nieruchomości w ogóle występują w obrocie prawnym i jaka jest wartość rynkowa tego rodzaju nieruchomości, a w szczególności, czy jest wyższa od wartości nieruchomości wg aktualnego sposobu użytkowania. Jedynie bowiem w takim wypadku określa się wartość rynkową nieruchomości jako podstawę ustalenia odszkodowania. Z mocy art. 135 ust. 1 w zw. z art. 134 ust. 1 ustawy, jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową, co oprócz wartości rynkowej gruntu wymaga m. in. uwzględnienia wartości drzewostanu leśnego albo zadrzewień (art. 135 ust. 2-7 ustawy). Zdaniem składu orzekającego, nie można też podzielić stanowiska rzeczoznawcy, że teren cmentarza nie jest terenem "inwestycyjnym", skoro może być na nim realizowany budynek, drogi dojazdowe i parkingi. Sposób ustalania wysokości odszkodowania, wyznaczony przepisami art. 134 i 135 ustawy, nie jest zaś pozostawiony uznaniu rzeczoznawcy. W konsekwencji, musiał odnieść skutek zarzut skargi co do nienależytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, gdy idzie o ustalenie wysokości odszkodowania z tytułu pozbawienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Gdy zaś idzie o zarzut naruszenia § 45 ust. 3 rozp. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, wyjaśnić przyjdzie, że przepis ten dotyczy braku transakcji rynkowych nieruchomości zadrzewionych, zakrzewionych lub leśnych, co nie dotyczy niniejszej sprawy. Dołączony do skargi operat szacunkowy, sporządzony zaś został na zlecenie skarżącej spółki już po wydaniu zaskarżonej decyzji, a zatem nie ma wpływu na wynik niniejszej sprawy, jako że nie można na tej podstawie ferować zarzutu pominięcia materiału dowodowego przez organy administracji. Brak też było podstawy prawnej do przeprowadzenia dowodu z tego dokumentu jako mającego walor opinii biegłego w postępowaniu sądowym w trybie art. 106 § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Niezrozumiały jest też zarzut naruszenia art. 136 i art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż przepisy te dotyczą zasad zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Tymczasem przedmiotem skargi jest decyzja o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania z tego tytułu. Jednakże skarga zasługiwała na uwzględnienie z powodu niewyjaśnienia istotnych dla ustalenia wysokości odszkodowania kwestii pod kątem zastosowania art. 134 ust. 3 i 4 oraz art. 135 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzje organów obydwu instancji w częściach dotyczących ustalenia i wypłaty odszkodowania jako wydanych z naruszeniem prawa materialnego i bez należytego wyjaśnienia okoliczności faktycznych zgodnie z wymogami z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzeczenie w tym zakresie oparto na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec częściowego uwzględnienia skargi należało też orzec o niewykonalności zaskarżonej decyzji w uchylonej części zgodnie z art. 152 cyt. ustawy. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego w kwocie 240 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnika w kwocie 17 zł, czyli łącznie w kwocie 457 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżącej po myśli art. 200, art. 205 § 2 i 3 oraz art. 209 tej ustawy. Natomiast w pozostałym zakresie, a więc gdy idzie o orzeczenie o wywłaszczeniu, skarga podlegała oddaleniu jako nieuzasadniona na podstawie art. 151 ustawy, bowiem w tej części zaskarżona decyzja nie narusza prawa wymienionego w art. 145 § 1 ustawy. Na możliwość częściowego uchylenia decyzji o wywłaszczeniu, a więc jedynie w zakresie odszkodowania z tego tytułu wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały Składu Siedmiu Sędziów z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 14/09 (ONSA i WSA 2010/4/55). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy w zakresie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania z tytułu pozbawienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, wywłaszczonej na cel urządzenia cmentarza, niezbędne będzie zatem zlecenie rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia operatu szacunkowego celem ustalenia, czy przeznaczenie nieruchomości zgodnie z decyzją o wywłaszczeniu spowodowało zwiększenie jej wartości rynkowej, a o ile tego rodzaju nieruchomości (przeznaczone pod cmentarze), nie są przedmiotem obrotu, określenia jej aktualnej wartości odtworzeniowej (art. 134 ust. 3 i 4 oraz art. 135 ustawy). Dopiero po ponownym zasięgnięciu opinii rzeczoznawcy, możliwe będzie określenie wysokości odszkodowania zgodnie z wymogami ustawowymi.