II SA/Gl 1320/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant referent - stażysta Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej oddala skargę. W dniu [...] r. prowadzący kontrolę pracownik Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w S. stwierdził, iż na posesji nr [...] przy ul. [...] inwestor M. K. samowolnie dokonuje rozbudowy budynku mieszkalnego. W konsekwencji postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), nakazał M. K. wstrzymanie robót budowlanych i przedłożenie w oznaczonym terminie dokumentów umożliwiających legalizację obiektu, informując jednocześnie o opłacie legalizacyjnej będącej warunkiem koniecznym do legalizacji. Inwestor w oznaczonym terminie nie przedłożył dokumentów, do których przedstawienia został zobowiązany. W konsekwencji decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., działając na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy Prawo budowlane nakazał M. K. rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części budynku mieszkalnego. W wyniku rozpoznania złożonego przez inwestora odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...]r. nr [...] utrzymał zaskarżoną doń decyzję w mocy. Wnioskami z dnia 16 marca 2009 r. i 2 czerwca 2009 r. M. K., który nie wykonał nakazu rozbiórki, wniósł o zmianę i uchylenie wydanych w przedmiocie nakazu rozbiórki decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ I instancji odmówił uchylenia nakazującej rozbiórkę samowoli budowlanej decyzji z dnia [...] r. Z kolei decyzją z dnia [...] r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odmówił uchylenia w trybie art. 155 k.p.a. swojej decyzji z dnia [...] r. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. utrzymał rozstrzygnięcie to w mocy, a wyrokiem z dnia 1 lutego 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1675/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. K. Z uwagi na to, że inwestor nadal nie wykonywał orzeczonego ostateczną decyzją nakazu rozbiórki został do tego wezwany wystawionym w dniu [...] r. upomnieniem nr [...]. Wnioskiem z dnia [...] r., złożonym po otrzymaniu ww. upomnienia, M. K. zwrócił się do organu I instancji o zalegalizowanie przedmiotowej samowoli budowlanej argumentując, iż rozbudowy budynku dokonał w celu powiększenia powierzchni mieszkalnej, a obecnie przywrócenie stanu poprzedniego, zdaniem strony, nie jest możliwe. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] , działając na podstawie art. 105 k.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. umorzył wszczęte z wniosku strony postępowanie w przedmiocie legalizacji. W uzasadnieniu organ podniósł, iż postępowanie w sprawie było już w przeszłości prowadzone i zostało zakończone rozstrzygnięciami wskazanymi powyżej. W konsekwencji, ponieważ pozostaje w mocy decyzja nakazująca rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części budynku – prowadzenie obecnie postępowania w przedmiocie legalizacji jest bezprzedmiotowe. W odwołaniu od decyzji umarzającej postępowanie M. K. podniósł, iż postępowanie nie jest bezprzedmiotowe albowiem jego przedmiot czyli samowolnie rozbudowany budynek nadal istnieje. Nadto nikt dotychczas nie występował o legalizację samowoli toteż w żadnym przypadku nie można powiedzieć, że zachodzi stan prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy. M. K. podniósł też, iż w sprawie występuje ważny życiowy interes tak jego jak i jego rodziny, a pośrednio także gminy bowiem dopóki budynek istnieje to strona nie ubiega się o lokal mieszkalny. W wyniku rozpoznania wniesionego doń odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r., nr [...], utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy uznając je za prawidłowe. Organ odwoławczy zrelacjonował przebieg kolejnych postępowań administracyjnych prowadzonych w stosunku do przedmiotowej samowoli podkreślając, że obecnie toczy się wobec M. K. postępowanie egzekucyjne celem przymusowego wyegzekwowania obowiązku rozebrania rozbudowanej części budynku. Organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 105 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany umorzyć postępowanie, gdy postępowanie to z jakiekolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. W sprawie M. K. przedmiotem postępowania była zaś legalizacja samowolnie rozbudowanego budynku mieszkalnego (art. 48 Prawa budowlanego), na którego rozbudowę wymagane jest uzyskanie pozwolenia właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej (art. 28 Prawa budowlanego), a nie jak twierdzi inwestor sam budynek mieszkalny. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. prowadził już jednak postępowanie w sprawie legalizacji samowolnie rozbudowanego budynku przy ul. [...] w S. Postanowieniem nr [...] w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego nakazał bowiem wstrzymać prowadzone roboty budowlane oraz zobligował inwestora do przedłożenia stosownej dokumentacji. W związku z brakiem reakcji ze strony M. K., PINB w oparciu o art. 48 ust 1 i 4 Prawa budowlanego wydał decyzję o rozbiórce rozbudowanej części budynku, która to decyzja stała się ostateczna po podtrzymaniu jej przez organ odwoławczy. Organy nadzoru budowlanego zamknęły tym samym postępowanie w sprawie legalizacji nakazując inwestorowi rozbiórkę. Nie jest zatem prawdą fakt, iż nie było prowadzonego postępowania legalizacyjnego w sprawie, a jedynie postępowania dotyczące uchylenia decyzji rozbiórkowej. Postępowanie dotyczące uchylenia decyzji rozbiórkowej toczyło się oddzielnie w oparciu o art. 155 k.p.a. W konsekwencji w sprawie ma miejsce klasyczny przykład bezprzedmiotowości postępowania, gdyż postępowanie w sprawie legalizacji samowoli budowlanej zostało już ostatecznie rozstrzygnięte decyzją rozbiórkową. Przeprowadzenie procesu legalizacyjnego wskazanej powyżej samowoli jest uprawnieniem inwestora, a nie jego obowiązkiem. Nic nie stało na przeszkodzie aby inwestor przedłożył stosowną dokumentację w wyznaczonym przez PINB w S. terminie. Inwestor nie wykonał tego jednak, co w efekcie musiało skutkować wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę. Organ odwoławczy podkreślił nadto, że ostateczna decyzja nakazująca rozbiórkę rozbudowanej części nie została dobrowolnie wykonana. PINB w S. winien zatem wyegzekwować ww. obowiązek w drodze postępowania egzekucyjnego. Pismem z dnia 22 listopada 2010 r. M. K. wzniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, domagając się jej uchylenia, jak również uchylenia poprzedzającej zaskarżone rozstrzygnięcie decyzji pierwszoinstancyjnej i wnosząc o zwolnienie z obowiązku ponoszenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniósł, że jego zdaniem nie można utożsamiać postępowania wszczętego z urzędu przez organ nadzoru administracyjnego, którego przedmiotem jest przywrócenie stanu poprzedniego tj. sprzed samowoli budowlanej z postępowaniem z wniosku osoby zainteresowanej o zalegalizowanie jego działalności, która okazała się samowolą. W pierwszym postępowaniu skarżący bronił się przed omnipotencją państwa. W drugim postępowaniu, toczącym się obecnie, skarżący przy pomocy wykupu chce tą omnipotencję państwa ułagodzić. W pierwszym postępowaniu skarżący próbował przekonać organy nadzoru budowlanego, że jego czyn nie nosi w sobie żadnej dozy szkodliwości społecznej, a wręcz przeciwnie skoro sam we własnym zakresie próbuje poprawić swoje warunki mieszkaniowe bez pobierania obciążających kredytów hipotecznych, na które go zresztą nie jest stać. W drugim przypadku stara się zalegalizować to co zrobił płacąc państwu cyt. "haracz". Tym samym brak jest podstaw do utożsamienia przedmiotów obu postępowań. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do twierdzeń zawartych w skardze ponownie zaakcentował, że postępowanie zainicjowane wnioskiem M. K. z dnia [...] r. o legalizację samowoli budowlanej dotyczy sprawy uprzednio już rozstrzygniętej i dlatego też zasadnie należało umorzyć powtórne postępowanie w sprawie (art. 105 k.p.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie. Przystępując do szczegółowych rozważań należy w pierwszej kolejności wskazać, że w myśl art. 48 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy Prawo budowlane właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, chyba że według oceny organu potencjalnie możliwa jest legalizacja obiektu z uwagi na spełnienie przezeń przesłanek z art. 48 ust. 2 ustawy (wówczas dalszy tok postępowania przebiega odmiennie). W konsekwencji rozpoznający sprawę organ w pierwszej kolejności zbadać winien powstałą samowolę pod kątem możliwości jej legalizacji, a w zależności od wyniku poczynionych ustaleń bądź to wstrzymać prowadzenie robót (gdy budowa nie została jeszcze zakończona) i nałożyć na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów umożliwiających ewentualną przyszłą legalizację obiektu, bądź też, w razie stwierdzenia, że legalizacja nie jest możliwa nakazać rozbiórkę samowolnie wybudowanego lub będącego w budowie obiektu. Stosownie do art. 48 ust. 2 ustawy wdrożenie procedury mogącej doprowadzić do legalizacji obiektu wymaga jednak stwierdzenia przez organ, iż dokonana samowolnie budowa: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W razie potwierdzenia przez organ powyższych okoliczności wstrzymuje on postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu, o którym mowa powyżej, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie, wyliczonych w ustawie dokumentów. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego (oraz w przypadku gdy budowa nie została zakończona także wniosek o pozwolenie na wznowienie robót budowlanych). Z mocy natomiast art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie niespełnienia przez inwestora w wyznaczonym terminie obowiązków, nałożonych nań wskazanym wyżej postanowieniem, organ zobligowany jest do orzeczenia nakazu rozbiórki. Podkreślić w tym miejscu należy, że decyzja nakazująca rozbiórkę nie ma charakteru uznaniowego. W przypadku bowiem gdy inwestor nie dopełnił obowiązków umożliwiających ewentualną legalizację obiektu, w tym nie przedłożył dokumentów do których przedłożenia został zobowiązany, wydanie decyzji o rozbiórce jest obligatoryjne i niezależne od woli organu. Decyzje podejmowane na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane mają bowiem charakter związany. Oznacza to, że jeżeli stwierdzona zostaje samowola budowlana i nie ma możliwości jej legalizacji, to organ jest nie tylko uprawniony, lecz nadto obligowany do wydania nakazu rozbiórki – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 69/97, LEX nr 46680. Podkreślenia wymaga nadto, że skorzystanie z możliwości legalizacji poprzez wykonanie nałożonych przez organ czynności, a następnie uiszczenie opłaty legalizacyjnej nie jest obowiązkiem inwestora, a jedynie swojego rodzaju przywilejem - sposobem sanowania samowoli budowlanej. Nie korzystając z przywileju tego inwestor musi jednak liczyć się z tym, iż w takim przypadku właściwy organ zobligowany jest wydać decyzję nakazującą rozbiórkę wybudowanej bez pozwolenia budowlanego części obiektu budowlanego - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 17 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 842/07. Wskazać także należy, iż w myśl art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05). Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA 428/01). Odnosząc powyższe uwagi do realiów rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że bezspornym w sprawie jest, iż M. K. samowolnie, bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, dokonał rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego. Bezspornym jest także, iż postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, nakazał M. K. wstrzymanie robót budowlanych i przedłożenie w oznaczonym terminie dokumentów umożliwiających legalizację obiektu, informując jednocześnie o opłacie legalizacyjnej będącej warunkiem koniecznym do legalizacji. Bezspornym jest też, iż w określonym w postanowieniu terminie skarżący nie przedłożył dokumentów określonych w ww. postanowieniu. W efekcie decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., działając na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy Prawo budowlane nakazał M. K. rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części budynku mieszkalnego. W wyniku zaś rozpoznania złożonego przez inwestora odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...]r. nr [...] utrzymał zaskarżoną doń decyzję w mocy. W konsekwencji własnym działaniem skarżący uniemożliwił dokonanie legalizacji obiektu, a organ I instancji zobligowany był do wydania nakazu rozbiórki. Podkreślenia wymaga w tym miejscu, iż decyzja mocą której organ nakazał M. K. dokonanie rozbiórki, pozostaje w obiegu prawnym. Nie powiodły się bowiem podejmowane przez skarżącego próby wzruszenia ostatecznej i prawomocnej decyzji w drodze opartego na art. 155 k.p.a. postępowania nadzwyczajnego. Jak jednak wynika z akt sprawy pomimo, iż nakazująca rozbiórkę decyzja pozostaje w obrocie prawnym M. K. orzeczonego nakazu nie wykonał i obecnie, jak wskazuje organ II instancji, toczy się w tej mierze postępowanie egzekucyjne. Tym samym wydaną przez organ I instancji decyzję umarzającą postępowanie wszczęte z wniosku M. K. o legalizację samowolnie rozbudowanej części budynku uznać należy za prawidłową, pozostającą w zgodzie z obowiązującym prawem. Postępowanie w przedmiocie legalizacji budynku już bowiem w przeszłości miało miejsce, a z uwagi na nieskorzystanie przez skarżącego z oferowanej mu możliwości zostało zakończone nie zalegalizowaniem obiektu lecz decyzją nakazującą rozbiórkę. Decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym, a tym samym adresat nakazu obowiązany jest nakaz ten wykonać, w przeciwnym bowiem razie właściwy organ ma prawo i obowiązek nakaz ten przymusowo wyegzekwować. Poprawnie zatem organ II instancji umarzające postępowanie w sprawie legalizacji rozstrzygnięcie PINB w S. utrzymał w mocy decyzją stanowiącą w wyniku wniesionej skargi przedmiot niniejszego postępowania sądowego. Żaden bowiem przepis prawny nie zezwala na to by prowadzić postępowanie legalizacyjne w odniesieniu do samowoli budowlanej, wobec której w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane ostatecznie orzeczono nakaz rozbiórki. Tym samym wszczęte z wniosku M. K. powtórne postępowanie w przedmiocie legalizacji samowoli zakwalifikować należy jako bezprzedmiotowe. Całkowicie chybiony jest w konsekwencji podniesiony w skardze argument, iż nie można utożsamiać postępowania wszczętego z urzędu przez organ nadzoru w przedmiocie samowoli budowlanej z postępowaniem z wniosku osoby zainteresowanej o zalegalizowanie tejże samowoli. W pierwszym postępowaniu skarżący bronił się bowiem przed cyt. "omnipotencją państwa", a w drugim postępowaniu, skarżący cyt. "przy pomocy wykupu chce tę omnipotencję państwa ułagodzić" uiszczając cyt. "haracz". Wbrew tezom M. K. art. 48 ustawy Prawo budowlane nie przewiduje bowiem dwóch różnych typów postępowania legalizacyjnego, jednego prowadzonego z urzędu przez organ nadzoru budowlanego i drugiego, prowadzonego przez organ ten na wniosek strony. Nie zezwala też na prowadzenie czynności umożliwiających zalegalizowanie samowoli budowlanej jeśli w odniesieniu do samowoli tej, z powodu nie skorzystania przez inwestora z możliwości legalizacji, już ostatecznie orzeczony został nakaz rozbiórki. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.