II SA/Gl 1321/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 grudnia 2019 r. sprawy ze sprzeciwu G. W. i F. W. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnej budowy silosu oddala sprzeciw Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. (dalej PINB), działając na podstawie art. 105 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej k.p.a.) oraz w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm. – dalej p.b.), umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budowy czterech silosów konstrukcji metalowej, zrealizowanych na działce nr 1 położonej w R. przy ul. [...], w zakresie jednego silosu wybudowanego jako pierwszy od strony drogi - jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu decyzji wskazano między innymi, że w trakcie kontroli stwierdzono, że na działce nr 1, przy granicy z działką nr 2, wybudowano 4 silosy zbożowe konstrukcji metalowej. Silosy pochodzą z różnych okresów, a dwa z nich, służące pierwotnie jako silosy na beton lub piasek, zostały jedynie ustawione na betonowych płytach drogowych bez umocowania w podłożu. Z otrzymanych od właściciela nieruchomości informacji wynikało, że nie dokonano zgłoszenia zamiaru budowy silosów, ani też nie występowano z wnioskiem o wydanie pozwolenia na ich budowę. Wykonanie takich robót budowlanych, zgodnie z przepisami art. 29 p.b., nie jest zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, co oznacza, że stanowią one samowolę budowlaną. Z uwagi na konieczność zastosowania odrębnych podstaw prawnych rozdzielono przedmiot postępowania na dwa niezależne postępowania. Silos objęty niniejszym postępowaniem jest wykonany na terenie oznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego symbolem D116MN z przeznaczeniem podstawowym - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Plan ten dopuszcza również nieuciążliwą działalność gospodarczą, związaną z istniejącą zabudową zagrodową i z przetwórstwem rolnym oraz z chowem i hodowlą drobnego inwentarza i drobiu. Zdaniem PINB przedmiotowy silos zbożowy z pewnością jest związany z tego typu działalnością rolniczą, związaną z istniejącą zabudową zagrodową. Przeanalizowano również przepisy obowiązujące dla tego typu budowli, tj. rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (j.t. Dz.U. z 2014 r. poz. 81 z późn. zmianami). Analiza wykazała, że wybudowany silos nie narusza obowiązujących przepisów. Oznacza to, że w tym przypadku mamy do czynienia z tzw. samowolą formalną, tj. faktycznie stwierdzoną samowolą budowlaną, ale niewymagającą rozstrzygnięcia w formie decyzji merytorycznej. Odwołanie od powyższej decyzji złożył P.M. Podał m. in., że nie jest zgodne z prawdą twierdzenie, jakoby przedmiotowy silos nie naruszał obowiązujących przepisów rozporządzenia z dnia 7 października 1997 r., bowiem jest on wybudowany w odległości mniejszej niż 4 metry od granicy działki. Ponadto silos stoi tak blisko działki, że znacznie wpływa na stan zdrowia odwołującego się (choruje na astmę oskrzelową), a pył unoszący się podczas użytkowania silosu znacznie utrudnia mu oddychanie. Wskazał również, że gdy silos jest używany, istnieje obawa, iż jakaś jego część spadnie na jego posesję, bowiem nie jest on podczas prac odpowiednio zabezpieczony. W wyniku odwołania Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w Katowicach (dalej WINB) decyzją z dnia [...]r., nr [...], uchylił decyzję organu I instancji w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji wskazano między innymi, że zaskarżona decyzja jest co najmniej przedwczesna. W decyzji administracyjnej z dnia [...] r., oprócz stwierdzenia, że jakość robót nie budziła zastrzeżeń podczas przeprowadzonej kontroli, nie zostały przytoczone żadne dowody, które by ten fakt potwierdzały i które pozwalałyby takowy wniosek wysnuć, co poważnie narusza art. 107 k.p.a. W protokole przeprowadzonej kontroli przedmiotowego silosu nie znalazła się żadna wzmianka na temat jakości jego wykonania. Nie sposób zatem wysnuć wniosków odnoszących się do powodowania (bądź też nie) niebezpieczeństwa przedmiotowej budowli dla ludzi lub mienia, lub też powodowania niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wnioski organu pierwszej instancji, jakoby przedmiotowy obiekt budowlany takich niebezpieczeństw nie stwarzał, stają się w tym przypadku nie do zweryfikowania przez strony oraz przez organ odwoławczy, nie sposób również podjąć względem nich żadnej polemiki. Powyższą decyzję zaskarżyli sprzeciwem G.W. i F.W. Decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a., przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy. Mając na względzie wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżących. W uzasadnieniu wskazano m. in., że organ I instancji prowadził postępowanie wnikliwie, przeprowadzając w sprawie liczne dowody. Dokonał oględzin na miejscu, gdzie stoi silos, następnie przesłuchano strony, a wreszcie również świadków. Kontrolę silosu przeprowadzili pracownicy organu posiadającego najszerszą wiedzę techniczną i budowlaną w tym zakresie. Stan techniczny silosu nie budzi żadnych wątpliwości ani właścicieli, ani organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 – dalej p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) - zwana dalej "ustawą nowelizującą". Wprowadziła ona zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1), skróceniu uległy też terminy procesowe (art. 64c § 1, art. 64c § 4, art. 64d § 1 p.p.s.a.). W uzasadnieniu do wprowadzonych zmian czytamy m. in., że rozwiązanie przewidziane w art. 64a-64e p.p.s.a. wprowadza szybszy i mniej skomplikowany od procedury skargowej tryb zaskarżania, celem likwidowania przejawów przewlekłości postępowania. Powinno to przyczynić się do zmniejszenia liczby rozstrzygnięć kasatoryjnych, wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie. Sprzeciw powinien zatem mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego, merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Punktem wyjścia i wyłączną podstawą oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia musi być zatem treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". W tym kontekście należy przypomnieć, że obecne brzmienie art. 138 §2 k.p.a. obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Z uzasadnienia projektu ówczesnej ustawy nowelizującej wynikało, iż celem tej zmiany było przede wszystkim zwiększenie skrępowania organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnych (stanowiących wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy), gdyż poprzednia redakcja przepisu wydawała się zbyt szeroka i w niej należało upatrywać głównej przyczyny nazbyt częstego wykorzystywania przepisu w praktyce, czemu nie była w stanie zaradzić krytyka ze strony judykatury i doktryny. W założeniu ustawodawcy wprowadzona zmiana miała ograniczyć możliwość podejmowania decyzji kasacyjnych jedynie do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. A. Golęba, Komentarz do art. 138 k.p.a.; w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. LEX-el., teza 17). Dokonując analizy treści omawianego przepisu NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12, zwrócił uwagę, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z kolei w wyroku NSA z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. II OSK 261/15, zwraca się uwagę, że "Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. (...) Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty". Ma zatem rację WINB, że punktem wyjścia w niniejszej sprawie jest wyjaśnienie wątpliwości co do stanu faktycznego. W przedmiotowej sprawie nie można stwierdzić bezprzedmiotowości postępowania pierwszoinstancyjnego. PINB w uzasadnieniu decyzji oprócz stwierdzenia, że jakość robót nie budziła zastrzeżeń podczas przeprowadzonej kontroli, nie przytoczył żadnych dowodów, które by ten fakt potwierdzały i które pozwalałyby takowy wniosek wysnuć, co narusza art. 107 §3 k.p.a. W protokole kontroli przedmiotowego silosu przeprowadzonej przez PINB w dniu [...]r. nie znalazła się żadna wzmianka na temat jakości jego wykonania i żadne szczegóły pozwalające na pełną ocenę jego stanu technicznego, dającego możliwość bezpiecznego użytkowania. Nie sposób zatem z powyższego protokołu wysnuć jednoznacznych wniosków odnoszących się do powodowania (bądź też nie) niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, lub też powodowania niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wydanie decyzji kasatoryjnej podyktowane jest koniecznością konwalidowania uchybienia organu I instancji, polegającego na niedokładnym ustaleniu stanu faktycznego i to w zakresie bardzo istotnym, wręcz kluczowym. Prowadzenie postępowania w tym zakresie przez WINB naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności. Skoro Sąd wypowiada się jedynie co do zasadności zastosowania art. 138 §2 k.p.a., stąd nie może odnosić się merytorycznie w zakresie podnoszonym w skardze (zob. art. 64e p.p.s.a.). Te kwestie będą podlegały weryfikacji na kolejnych etapach sprawy, po przeprowadzeniu kompletnego postępowania dowodowego. Jest tak, gdyż w postępowaniu w przedmiocie sprzeciwu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3). Stąd czynienie jakichkolwiek merytorycznych ocen i związanie nimi na przyszłość (art. 153 p.p.s.a.) mogłoby naruszyć prawa pozostałych stron, które w niniejszym postępowaniu sądowym z woli ustawodawcy nie uczestniczą. Byłoby to naruszenie ich prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz standardów unijnych, związanych z funkcjonowaniem państwa prawa. Kwestie merytoryczne będą przedmiotem oceny prawnej organów w toku dalszego postępowania i po jego zakończeniu ewentualnie staną się przedmiotem kontroli przez WSA, w razie wniesienia skargi. Obecnie Sąd nie może przesądzać treści rozstrzygnięcia organu. Postępowanie dowodowe winno być przeprowadzone wszechstronnie i wnikliwie (art. 7 i 12 § 1 k.p.a.), przy zastosowaniu wszelkich dostępnych środków dowodowych, pozwalających ustalić stan faktyczny oraz prawny. Sąd nadto nie może za organy czynić ustaleń faktycznych, które są konieczne, by dokonać prawidłowej oceny prawnej. Nie doszło zatem do naruszenia art. 138 §2 k.p.a., przez co sprzeciw podlegał oddaleniu w trybie art. 151a §2 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.