II SA/Gl 1325/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2025 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 2 sierpnia 2024 r. nr IFXIV.7840.8.38.2019 w przedmiocie zezwolenia na wejście na teren nieruchomości celem wykonania robót budowlanych oddala skargę. Starosta Z. decyzją z dnia 17 lipca 2019 r., działając na podstawie art. 47 ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (wówczas: Dz.U. z 2019 r., poz. 1186), w wyniku rozpatrzenia wniosku inwestora – L. O. , orzekł o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, tj. działki nr [...], położonej w G. , należącej do obecnie skarżącej B. M. , celem wykonania robót budowlanych polegających na ociepleniu styropianem o grubości 10 cm ściany istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr [...], stanowiącego własność inwestora. Jednocześnie określone zostały warunki i termin zajęcia przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu organ podał, że skarżąca nie wyraziła zgody na wykonanie powyższych robót budowlanych, gdyż według jej opinii budynek inwestora jest usytuowany "w granicy lub minimalnie wychodzi poza granicę". Organ zaznaczył jednak, że z treści złożonych przez inwestora wyjaśnień wynika, iż budynek położny jest w całości na jego działce, w odległości min. 20 cm od granicy. W związku z powyższym organ stwierdził, że niezbędne jest zajęcie części sąsiedniej nieruchomości na czas trwania robót związanych z ociepleniem ściany budynku. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca i stwierdziła, że nie wyraża zgody na planowane prace ze względu na to, iż budynek może potencjalnie wkraczać na jej działkę. Zwróciła również uwagę, że ocieplenie budynku może nastąpić od jego środka, a do czasu ustalenia granic działki przez uprawnionego geodetę, skarżąca nie wyraża zgody na wykonanie planowanych robót budowlanych. W piśmie z dnia 13 sierpnia 2019 r. podtrzymała swoje stanowisko. Wojewoda Śląski, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, zmieniając jedynie termin wejścia w teren i termin zakończenia robót. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił przesłanki wydawania decyzji na podstawie art. 47 Prawa budowlanego. Wywiódł, że w niniejszej sprawie wszystkie te przesłanki zostały spełnione. Mianowicie inwestor wystąpił do skarżącej z prośbą o udostępnienie terenu w celu wykonania zaplanowanych przez niego prac, jednakże zgody takiej nie uzyskał. Ponadto rodzaj i miejsce zaplanowanych robót uniemożliwia wykonanie ich z terenu własnej działki, a planowane roboty nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia zamiaru ich wykonania. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że działając w trybie art. 47 Prawa budowlanego, nie jest uprawniony do badania kwestii ewentualnego, domniemanego naruszenia przez inwestora przepisów cywilnoprawnych poprzez świadome lub nieświadome naruszenie cudzej własności, jak np. montaż ocieplenia ściany budynku usytuowanej w zbliżeniu do granicy działki z działką sąsiada czy termoizolację ściany budynku położonego bezpośrednio w granicy działki. Przepis ten nie uzależnia wydania decyzji w przedmiocie niezbędności wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej od sprawdzenia czy roboty budowlane zaplanowane przez inwestora nie doprowadzą do naruszenia prawa własności. W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe uznanie przez organ II instancji, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wszystkie warunki do wydania decyzji, podczas gdy z kopii mapy ewidencyjnej załączonej przez skarżącą do pisma z dnia 25 czerwca 2019 r. jednoznacznie wynika, że krawężnik południowo-wschodni budynku mieszkalnego inwestora znajduje się na działce skarżącej, a pozostała część ściany południowej budynku mieszkalnego inwestora jest zlokalizowana w granicy z jej działką. Organ odwoławczy bezzasadnie ustalił przy tym, że budynek inwestora znajduje się w zbliżeniu do granicy z działką skarżącej, co spowodowało, że zaskarżona decyzja narusza słuszny interes prawny skarżącej jako obywatela i skutkuje ograniczeniem jej prawa własności, a tym samym narusza art. 7 oraz art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP; - art. 7, art. 77 § 1 - 3, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez pobieżne i w sposób wybiórczy przeprowadzone postępowanie dowodowe przez organ II instancji, brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak szczegółowego ustosunkowania się do zarzutów skarżącej podniesionych w odwołaniu, a także w piśmie z dnia 13 sierpnia 2019 r., jak również brak uzasadnienia faktycznego decyzji, tj. wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; - art. 84 § 1 i 2 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu z opinii biegłego geodety co do usytuowania ściany południowej budynku mieszkalnego inwestora względem granicy działek inwestora z działką skarżącej, pomimo faktu, że ustalenie zasadności niezbędności wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej wymagało wiadomości specjalnych, co skutkowało błędnie ustalonym stanem faktycznym, opartym wyłącznie na twierdzeniach inwestora, z pominięciem wyjaśnień skarżącej, jak i przedstawionych przez nią dowodów w postaci załączonej kopii mapy ewidencyjnej; - art. 8 § 1 i art. 10 § 1 k.p.a., których to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nie przyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania z zastosowaniem zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, w tym pozbawienie skarżącej przez organ I instancji możliwości wypowiedzenia się i ustosunkowania do pisma inwestora z dnia 11 lipca 2019 r. wobec braku doręczenia tego pisma skarżącej. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, jak i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu przedstawiła argumentację na poparcie powyższych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zauważyć przyjdzie na wstępie i jednocześnie podkreślić, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w związku zamiarem inwestycyjnym inwestora, dla realizacji którego niezbędne jest wejście na teren sąsiedniej nieruchomości, tj. działki należącej do skarżącej. Poza sporem pozostaje, że inwestor nie uzyskał zgody skarżącej, co skutkowało wystąpieniem przez niego z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego. Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z art. 47 Prawa budowlanego, jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu (ust. 1). W razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, organ administracji architektoniczno-budowlanej określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości (ust. 2). Inwestor, po zakończeniu robót, o których mowa w ust. 1, jest obowiązany naprawić szkody powstałe w wyniku korzystania z sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu - na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym (ust. 3). Powyższy przepis ma na celu uregulowanie takich sytuacji, w których przy wykonywaniu robót budowlanych koniecznym jest wejście na teren sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu. W takiej sytuacji niezbędne jest uzyskanie zgody dysponenta tej nieruchomości czy lokalu. Jeżeli inwestor nie uzyska takiej zgody, wówczas otwiera się droga do ingerencji organu administracji architektoniczno-budowlanej. Podkreślenia wymaga, że ustawodawca nie przewiduje automatycznej decyzji o wejściu i korzystaniu z sąsiedniej nieruchomości w razie nieuzyskania porozumienia między inwestorem a właścicielem tej nieruchomości. Może ona być wydana dopiero po ocenie przez organ zasadności wniosku o wyrażenie zgody na wejście na sąsiednią nieruchomość. Organ rozpatrując taki wniosek obowiązany jest zatem ustalić wystąpienie następujących przesłanek: czy istnieje potrzeba wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych, czy nie ma możliwości w inny sposób wykonania tychże prac, oraz czy inwestor podjął starania o uzyskanie dobrowolnej zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości od jej właściciela i czy okazały się one bezskuteczne. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, organ administracji architektoniczno-budowlanej określa granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości. Dodać należy, iż inwestor po zakończeniu robót jest obowiązany naprawić szkody powstałe w wyniku korzystania z sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu - na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. W ocenie Sądu wszystkie powyższe przesłanki zostały spełnione, co nakazywało wydanie przez organ pozytywnej dla inwestora decyzji. Jest przy tym oczywistym, że inwestor nie ma planów co do dokonania trwałych prac na nieruchomości sąsiedniej, a jedynie na ścianie domu stanowiącego jego własność. Oczywiste też jest, że wykonanie tych prac nie jest możliwe w inny sposób niż z terenu nieruchomości sąsiedniej, zaś prace jako nieobjęte ani obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, ani obowiązkiem zgłoszenia są dozwolone i organ nie ma podstaw, aby ocenić potrzebę ich wykonania i ewentualnie uznać, że nie są potrzebne. Ponadto podjęto bezskuteczną próbę uzyskania zgody skarżącej - właścicielki sąsiedniej nieruchomości. Potwierdzeniem braku tej zgody są również wystąpienia skarżącej w toku postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego. Wyjaśnić też należy, że ewentualne naruszenie prawa własności skarżącej nie należy do przesłanek rozstrzygnięcia z art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego. W świetle powyższego za niezasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego. Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie skarżącej doprowadziło do naruszenia jej interesu prawnego i prawa własności, zasadniczo poprzez błędne ustalenie lokalizacji budynku inwestora względem działki skarżącej, to wskazać należy, że tego rodzaju naruszenie w kontrolowanym postępowaniu pozostawało bez wpływu na wynik sprawy. Podkreślić bowiem należy, że na podstawie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego organ może tylko zezwolić na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości, określając jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z nieruchomości. Na podstawie tej decyzji inwestor uzyskuje ograniczone w czasie prawo przebywania na sąsiedniej nieruchomości i wykonywania tam robót budowlanych. Natomiast efekt tych prac i ich finalny kształt, w przypadku naruszenia praw właściciela sąsiedniej nieruchomości, może być przedmiotem postępowania w oparciu o inną podstawę prawną w zakresie ochrony dóbr ze sfery prawa cywilnego (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2024 r., sygn. akt II OSK 2575/21). Wskazać też przyjdzie, że ocieplenie ściany budynku nie wywołuje skutku o charakterze nieodwracalnym. Wykonanie robót budowlanych jest zdarzeniem faktycznym, a nie prawnym, a wobec tego nie prowadzi do skutku, który można określić jako nie dający się odwrócić. Ponadto w przypadku powstania szkody w wyniku korzystania przez inwestora z należącej do skarżącej nieruchomości, inwestor zobowiązany jest do jej naprawienia. Zaznaczyć przy tym należy, że nie ma znaczenia podnoszony przez skarżącą spór o granicę, gdyż rozpatrując wniosek inwestora organy nie są uprawnione do badania prawidłowości przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami - działką inwestora i właściciela sąsiedniej nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1109/17). Tym samym postulowany przez skarżącą dowód z opinii biegłego geodety co do usytuowania ściany południowej budynku mieszkalnego inwestora względem granicy działek inwestora z działką skarżącej, jawi się jako relewantny dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd dostrzega, że w sytuacji, gdy tak jak w niniejszej sprawie, na wykonanie robót budowlanych nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, ani też uprzednie zgłoszenie zamiaru ich wykonania, wówczas brakuje takiego elementu postępowania przed organami administracji architektoniczno-budowlanej, w którym nastąpiłaby weryfikacja prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 30 ust. 2a pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego). W ocenie Sądu nie zmienia to w niczym obowiązku inwestora w tym zakresie. Zatem, gdyby w rzeczywistości doszło do realizacji robót budowlanych bez legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wówczas, poza wspomnianą już wcześniej drogą cywilnoprawną, mogłyby zaistnieć przesłanki do kontroli legalności wykonanych robót przez organy nadzoru budowlanego. Takie ewentualne postępowanie na obecnym etapie wydaje się jednak przedwczesne, a ponadto wykracza poza granice niniejszej sprawy. Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935). Dodać jeszcze wypadnie, że powołane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl