II SA/Gl 1329/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2025 r. sprawy ze skargi P. K. (K.) na uchwałę Rady Miasta i Gminy Olsztyn z dnia 22 listopada 2005 r. nr XXXI/234/2005 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 38 ust. 6 pkt 3, 2. zasądza od Rady Miasta i Gminy Olsztyn na rzecz skarżącego 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 31 lipiec 2024 r. P. K. (dalej: "skarżący") wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta i Gminy Olsztyn z dnia 22 listopada 2005 r., nr XXXI/234/2005, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Olsztyn (dalej: "m.p.z.p.") w części dotyczącej postanowienia zawartego w § 38 ust. 6, któremu zarzucił naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 399, dalej w skrócie: "u.c.p.g."), poprzez ograniczenie skarżącemu przysługującego mu prawa do budowy przydomowej oczyszczalni ścieków. Wniósł wobec tego o stwierdzenie nieważności uchwały w powyższym zakresie oraz zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że jako inwestor złożył w nadzorze wodnym zgłoszenie wodnoprawne na wykonanie urządzenia wodnego "studni chłonnej". Natomiast Kierownik Nadzoru Wodnego w C. decyzją z dnia 5 czerwca 2024 r. wniósł sprzeciw do zgłoszenia wodnoprawnego, które jest niezbędne do złożenia zgłoszenie robót budowlanych na budowę oczyszczalni przydomowej. Skarżący podał, że w uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że z zapisów obowiązującego m.p.z.p. wynika, iż działka nr [...] położona w Olsztynie, obręb [...], w części objętej zgłoszeniem, znajduje się na terenie oznaczonym symbolem MM, czyli teren zabudowy mieszkaniowej - mieszanej, a zgodnie z § 38 ust. 6 m.p.z.p. w zakresie odprowadzania ścieków sanitarnych i przemysłowych ustala się "do czasu realizacji kanalizacji sanitarnej nakazuje się stosowanie szczelnych bezodpływowych zbiorników do czasowego gromadzenia ścieków, potwierdzonych atestem szczelności i obowiązkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie na etapie realizacji zbiornika z obowiązkowym wywozem do oczyszczalni wskazanej przez Urząd Gminy". Zaakcentował, że jego interes prawny został naruszony, ponieważ postanowienia m.p.z.p. określiły kształt prawa własności, poprzez ograniczenie możliwości zabudowy należącej do niego nieruchomości, z uwagi na nakaz lokalizacji na działkach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową - mieszaną, stosowania zbiorników szczelnych (szamb) do magazynowania ścieków sanitarnych. Wyjaśnił, że obowiązek właścicieli nieruchomości w zakresie odprowadzania nieczystości reguluje art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., który formułuje obowiązki właścicieli nieruchomości związane z gromadzeniem i odprowadzeniem nieczystości. W sytuacji, kiedy istnieje sieć kanalizacyjna, właściciele zapewniają utrzymanie czystości przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Z kolei, w sytuacji, w której w danym momencie brak jest sieci kanalizacyjnej, obowiązki właściciela nieruchomości polegają na wyposażeniu nieruchomości w zbiornik bezodpływowy lub w przydomową oczyszczalnię ścieków, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych. Z powyższego przepisu wynika, iż właścicielowi nieruchomości jako adresatowi normy ustawowej przysługuje wybór pomiędzy wykonaniem zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe a przydomową oczyszczalnią ścieków bytowych, przy czym ustawodawca przewiduje, że ma to miejsce w sytuacji, gdy budowa sieci jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona. Skarżący zauważył również, że m.p.z.p. może kształtować sposób wykonywania prawa własności jedynie w zakresie, jaki jest do pogodzenia z przepisami odrębnymi. Zatem skoro przepis u.c.p.g. dopuszcza wprost budowę przydomowych oczyszczalni ścieków, to ograniczenie tego uprawnienia, w oparciu o zapisy m.p.z.p., uznać należy za sprzeczne z prawem. Pismem z dnia 18 września 2024 r. organ złożył odpowiedź na skargę i wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w trakcie prowadzenia procedury planistycznej zakończonej uchwaleniem m.p.z.p., treść jego postanowień w zakresie zagospodarowania stref ochronnych ujęć wody została uzgodniona postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2005 r. przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. (w skrócie: "DRZGW"). Z treści uzasadnienia tego postanowienia wynika, że na obszarze objętym planem występuje strefa ochrony pośredniej ujęcia wód podziemnych "[...]". W konsekwencji w celu zapewnienia prawidłowego gospodarowania wodami, w szczególności ochronę zasobów wodnych uznano, że przyjęte zapisy m.p.z.p. zapewniają realizację wymogów w tym zakresie. Organ wywiódł tym samym, że w świetle przywołanego uzgodnienia, treść kwestionowanego zapisu planu nie wykraczała poza ramy przyznanego gminie władztwa pianistycznego i była uzasadniona ze względu na szczególny charakter lokalizacji obszaru objętego m.p.z.p., który wymaga zastosowania w planie środków ochronnych ujęcia wody podziemnej, tj. nakaz stosowania szczelnych bezodpływowych zbiorników do czasowego gromadzenia ścieków do czasu realizacji kanalizacji sanitarnej. Nadto, wyjaśnił, że działka skarżącego położona jest na obszarze A terenu strefy ochronnej ujęcia P. [...] S.A w C., utworzonego rozporządzeniem Dyrektora RZGW w P. z dnia 1 czerwca 2010r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej wielootworowego ujęcia wody podziemnej "[...]" (Dz. Urz. Woj. Śl. nr [...] poz. [...]) i z treści § 3 ust. 1 pkt 1 tego dokumentu wynika zakaz wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi. Podsumowując stwierdził, że w takim stanie prawnym wprowadzenie kwestionowanego zapisu m.p.z.p. było celowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego, na mocy art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poddane zostały także akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Aktem prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, na co wskazuje wprost art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, dalej: "u.p.z.p."). Działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 1465, dalej: "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Stosownie do art. 87 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (ust. 1). Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego (ust. 2). Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Z kolei, z zasady hierarchiczności wynika, że umocowanie do wydawania aktów niższego rzędu musi wynikać z aktów wyższego rzędu, przy czym przepisy zawarte w aktach niższego rzędu nie mogą naruszać przepisów zamieszczonych w aktach wyższego rzędu. Hierarchiczna budowa systemu źródeł prawa obliguje do przyjęcia dyrektywy interpretacyjnej, w myśl której, w razie kolizji między normami prawnymi, przepisy prawa zawarte w akcie wyższego rzędu stosuje się przed przepisami prawa zawartymi w akcie niższego rzędu (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 września 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 874/24). W myśl przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja do wniesienia takiej skargi przysługuje nie temu podmiotowi, który ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym aktem. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego w tym trybie skargę musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą rzeczywiście naruszać istniejący i przysługujący konkretnemu podmiotowi interes prawny w dacie podejmowania uchwały. Takie rozumienie legitymacji każdego skarżącego podmiotu znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r. sygn. akt SK 30/02 (publ. OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) stwierdził, że skarga złożona w trybie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej, obywatelskiej), zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Przy czym, w przypadku zaskarżenia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kwalifikację naruszeń wyznacza nie art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., ale będący lex specialis wobec tej regulacji art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym, nieważność uchwały rady gminy w całości lub części powoduje tylko istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Zgodnie z brzmieniem art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Z kolei, art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t. jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1061, dalej: "k.c.") stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą, zatem prawo własności ograniczają ustawy i zasady współżycia społecznego. Takie ograniczenia prawa własności ustawodawca przewidział w przepisach u.p.z.p. (art. 4 i art. 6). Podkreślić przy tym należy, że od dnia 18 listopada 2015 r. z mocy zmienionego art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nieważność powodują wyłącznie takie naruszenia zasad i trybu sporządzania planu miejscowego, które są istotne (do dnia zmiany art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wadę nieważności powodowało każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, nawet nieistotne - por. art. 41 pkt 5 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji - Dz. U. z 2015 r. poz. 1777, obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 278). Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Należy powiązać je ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast art. 3 ust. 1 u.p.z.p. ustanawia zasadę władztwa planistycznego gminy, które jest kompetencją do samodzielnego i zgodnego z interesami gminy kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje zatem samodzielne ustalanie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczania inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Ustalenia planu mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem prawa, w tym chronionych wartości konstytucyjnych - również zasady proporcjonalności. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy, co wynika z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Przywołane przepisy wprowadzają tzw. "władztwo planistyczne", w ramach którego gmina samodzielnie rozstrzyga w planie miejscowym o przeznaczeniu danego terenu, czy określeniu sposobu jego zagospodarowania i warunków zabudowy. Władztwo planistyczne nie może być utożsamiane z dowolnością działania gminy. Kształtowanie ładu przestrzennego, w tym przez ustalenia planu miejscowego, powinno pozostawać w zgodzie z podstawowymi w tym zakresie zasadami konstytucyjnymi, uwarunkowaniami wynikającymi z ustaw odrębnych oraz z zasadami planowania i zagospodarowania przestrzennego określonymi w przepisach u.p.z.p., w tym zasadą uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wartości wysoko cenionych, wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 2852/19). Wśród tych wartości w art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. przewidziano prawo własności. W konsekwencji skarżący niewątpliwie posiadał indywidualny, bezpośredni i realny, wynikający z normy obowiązującego prawa (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 140 k.c.) interes prawny do złożenia skargi do sądu administracyjnego. To z kolei, otworzyło mu drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Odnosząc powyższe do zaskarżonego w niniejszej sprawie § 38 ust. 6 pkt 3 m.p.z.p. wyjaśnić przyjdzie, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Z kolei, na mocy art. 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 1225), w razie braku warunków przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej działka, o której mowa w ust. 1, może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, a także zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, jeżeli ich ilość nie przekracza 5 m³ na dobę. Jeżeli ilość ścieków jest większa od 5 m³, to ich gromadzenie lub oczyszczanie wymaga pozytywnej opinii właściwego terenowo inspektora ochrony środowiska. Zauważyć także przyjdzie, że ze wskazanych powyżej przepisów wynika, że nie można w planie narzucić nakazu podłączania obiektów przeznaczonych na pobyt ludzi wyłącznie do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Może, bowiem wystąpić sytuacja braku warunków przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, nawet pomimo że sieć taka istnieje. Ponadto ustawodawca zastrzegł, że przyłączenie do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w określoną w przepisach przydomową oczyszczalnię ścieków. Co istotne, gmina w planie miejscowym nie może zakazać właścicielowi nieruchomości położonej na terenie, na którym sieć kanalizacyjna nie jest zrealizowana, budowy przydomowej oczyszczalni ścieków z uwagi na planowaną w przyszłości budowę sieci kanalizacyjnej, gdyż jest to niezgodne z powołany powyżej przepisami i pozbawia właściciela nieruchomości uprawnienia wyraźnie przyznanego przez ustawodawcę (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 września 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 862/24). Natomiast zgodzić należy się z organem, że ochronę zasobów wodnych w sferze ochronnej ujęcia wód podziemnych należy zachować, jednak nie jest rzeczą Sądu, by w niniejszej sprawie orzekać i wypowiadać się wiążąco w zupełnie innym przedmiocie, tj. w zakresie zgodności z prawem, przywołanego przez organ, rozporządzenia Dyrektora RZGW w P. z dnia 1 czerwca 2010 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej wielootworowego ujęcia wody podziemnej "[...]" (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 17 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/Bd 329/24). W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Powołane w treści uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl.).