II SA/Gl 133/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska - Banacka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi M. Z., K. Z.. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją nr [...] z dnia [...] r., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 art. 83 ust.1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. 2013, poz. 1409 z późn. zm., obecnie Dz. U. 2016, poz. 290) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. po ponownym rozpatrzeniu sprawy dot. dobudowanej kotłowni do budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. [...] w Z. nakazał właścicielom budynku M. i K. Z. wykonać następujące roboty: ocieplić zabudowaną rurę kamionkową wełną mineralną skalną gr. min. 5 cm, a następnie zabezpieczyć blachą ocynkowaną powlekaną, nad częścią murowaną komina wykonać żelbetową czapkę z kapinosami. W uzasadnieniu ww. decyzji PINB wskazał, że w związku z wnioskiem L. K. w sprawie "dobudowanej kotłowni do werandy budynku mieszkalnego" stanowiącego własność K. i M. Z., po uzupełnieniu akt o wypis z rejestru gruntów oraz mapę ewidencyjną pracownicy organu przeprowadzili czynności kontrolne. Ustalono, że na działce nr [...], przy granicy z działką nr [...], usytuowany jest budynek mieszkalny, parterowy murowany. Przy budynku mieszkalnym dobudowane jest pomieszczenie gospodarcze murowane. Komin usytuowany jest w odległości 0,24 m od ogrodzenia między działkami. K. i M. Z. oświadczyli, że budynek został wybudowany w 1979 r. na podstawie pozwolenia na budowę. Natomiast do istniejącej zabudowy, w roku 2003, dobudowali komin w pomieszczeniu gospodarczym i zamontowali piec c.o. Z kolei L. K. oświadczył, że kotłownia wraz z kominem została dobudowana w 1998 r. W celu uzupełnienia materiału dowodowego PINB zwrócił się z wnioskiem do Urzędu Miejskiego w Z. o odnalezienie decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku. W odpowiedzi przekazano decyzję Nr [...] z dnia [...] r., udzielającą K. Z. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego wraz z opracowaniem projektowym. Następnie, w trybie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. zobowiązano K. i M. Z. do przedłożenia oceny technicznej komina. W dniu 24 lutego 2014 r., zobowiązani przedłożyli orzeczenie techniczne wraz z rysunkami sporządzone przez A. K., posiadającego uprawnienia w specjalności konstrukcyjno-budowlanej Nr upr. [...], w której autor wskazał, iż aktualny stan techniczny komina pozwala na bezpieczne jego użytkowanie, a także należy wykonać roboty polegające na ociepleniu zabudowanej rury kamionkowej wełną skalną gr. min 5 cm, a następnie zabezpieczeniu blachą ocynkowaną powlekaną oraz nad częścią murowaną komina wykonać żelbetową czapkę z kapinosami. Decyzją Nr [...] z dnia [...] r., nakazano wykonanie wskazanych robót budowlanych. Od niniejszej decyzji L. K. wniósł odwołanie. Decyzją nr [...] z dnia [...] r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania podnosząc, że organ I instancji rozstrzygał jedynie w sprawie dobudowanego komina pomijając fakt zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia. W toku ponownie prowadzonego postępowania przeprowadzono kolejne czynności kontrolne. Do protokołu oględzin K. i M. Z. oświadczyli, że "pomieszczenia zostały wybudowane w 1979 roku, na co wydano decyzję o pozwoleniu na rozbudowę budynku. W 2003 dobudowaliśmy komin i zaadoptowaliśmy istniejące pomieszczenia na kotłownię. Przyłącze pieca i instalację wykonał Pan S. K.". L. K. oświadczył natomiast, że "kotłownia została wybudowana bez pozwolenia na budowę, nie spełnia warunków technicznych oraz zgodności z prawem budowlanym. Nie udzielałem zgody na usytuowane kotłowni w granicy działki. Jest to samowola budowlana i wnioskuję o rozbiórkę ze względu na warunki przeciwpożarowe. (..) Informuję również, że kotłownia została wybudowana w latach 1998-1999, wskazana data przez Państwa Z. są niezgodne z prawdą". Dodatkowo wezwano K. i M. Z. do uzupełnienia przedłożonego orzeczenia technicznego o wskazanie przez autora opracowania, czy kotłownia spełnia wymagania określone w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz. U. Nr 75 2002, poz. 690 z późn. zm./, czy nadaje się do dalszego użytkowania oraz w przypadku zaistniałych niezgodności, wskazania jakie roboty budowlane należy wykonać w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W dniu 26 maja 2015 r., wezwani przedłożyli uzupełnienie sporządzonego orzeczenia technicznego, w którym wskazano, że kotłownia spełnia wymogi określone w ww. Rozporządzeniu. PINB wskazał następnie, że rozbudowy przedmiotowego budynku o pomieszczenia, które są objęte niniejszym postępowaniem, dokonano w oparciu o decyzję Urzędu Miejskiego w Z. Nr [...], dlatego oświadczenia L. K. dotyczące daty realizacji rozbudowy, tj. lata 1995-1999, nie znajdują odzwierciedlenia w materiale dowodowym. Organ nadzoru budowlanego nie może zatem prowadzić postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego i zgodnie z wnioskiem skarżącego orzekać o rozbiórce dobudowanej kotłowni. Bezspornym jest natomiast jak oświadczają również właściciele działki nr [...], że w roku 2003 wykonali oni roboty budowlane polegające na dobudowie komina i zaadoptowaniu pomieszczeń na kotłownię. Na potwierdzenie daty realizacji przedłożyli jedynie świadectwo badania kotła oraz kartę gwarancyjną kotła c.o. A zatem w tym przypadku doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń na kotłownię. Rozważając z kolei dopuszczalność legalizacji robót i dokonanej zmiany PINB podkreślił, że z przedłożonego przez właścicieli obiektu orzeczenia technicznego wynika, że aktualny stan techniczny komina pozwala na bezpieczne jego użytkowanie, a jedynie należy wykonać wskazane powyżej roboty. Kotłownia spełnia zaś wymagania Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Od decyzji organu I instancji odwołanie wniósł L. K. podnosząc, że jego zdaniem do chwili obecnej nie wyjaśniono: czy budowa lub dobudowa kotłowni do budynku mieszkalnego jest czy nie jest samowolą budowlaną, czy na budowę komina było udzielone pozwolenie na budowę lub zgłoszenie, czy było zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Decyzją z dnia [...] r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżoną doń decyzję PINB i przekazał sprawę organowi temu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego wskazując następnie, że wniesione odwołanie w ocenie organu zasługuje na uwzględnienie. Wskazał, że przedmiotem postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. była dobudowa komina do budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] oraz zmiana sposobu użytkowania pomieszczenia gospodarczego stanowiącego część ganku ww. budynku. Pouczeni o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań współwłaściciele nieruchomości M. i K. Z. oświadczyli, iż budynek został wybudowany w 1979 r., a w 2003 r. do istniejącej zabudowy dobudowali oni komin i w pomieszczeniu gospodarczym zamontowali piec c.o. Według L. K. dobudówka do budynku mieszkalnego, użytkowana jako kotłownia, wraz z kominem powstała w 1998 r. Organ odwoławczy nie dał wiary zeznaniom L. K. co zakresu wykonanych samowolnie robót budowlanych i daty ich wykonania, a to z uwagi na okoliczność, iż decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent Z. udzielił K. Z. pozwolenia na rozbudowę ww. budynku mieszkalnego. Wspomniana wyżej rozbudowa obejmowała wykonanie dodatkowych dwóch izb oraz częściowo otwartego ganku z pomieszczeniem gospodarczym, w którym obecnie mieści się kocioł węglowy. W tym kontekście oświadczenie M. i K. Z. zasługuje na wiarę. Należy jednak zauważyć, zdaniem [...]WINB, iż dobudowa zewnętrznego komina do istniejącego pomieszczenia spowodowała wzrost powierzchni zabudowy oraz wzrost kubatury budynku (organ omówił § 3 pkt 24 ww. Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wskazując, że kubaturę kominów poniżej płaszczyzny dachu wlicza się do kubatury brutto budynku). Nawet gdyby jednak uznać, jak dalej stwierdził [...]WINB, że z uwagi na nieznaczny wzrost powierzchni zabudowy i kubatury nie doszło do rozbudowy budynku, to zauważyć należy, iż ww. komin wzniesiono w odległości 0, 24 m od granicy działki tzn. w pasie od 0,00 do 1,50 m od granicy działki, który winien być wolny od zabudowy (§ 12 ust. 2 ww. Rozporządzenia). [...]WINB wskazał następnie, że nie można uznać, iż przedmiotowy komin spełnia warunki określone w Polskiej Normie dotyczącej kotłowni wbudowanych na paliwo stałe PN-87/B-02411. Przekrój kanału dymowego kotłowni o mocy cieplnej do 25 kW zgodnie z pkt 2.1.7. powinien wynosić 20 x 20 cm, a wysokość powinna zapewnić ciąg wymagany przez producenta kotła. Z tego powodu przedłużenie ww. komina do wymaganej wysokości rurą kamionkową o średnicy wewnętrznej 15 cm należało uznać za niezgodne z przepisami. W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja wydana została tym samym z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Pismem z dnia 15 stycznia 2016 r. M. i K. Z. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na ww. decyzję zarzucając, że organ II instancji całkowicie pominął swoje poprzednie rozstrzygnięcie i przy wydaniu zaskarżonej decyzji wybudowany komin potraktował jako odrębną budowlę, podczas gdy stanowi on integralną część całości kotłowni. Zdaniem skarżących komin należałoby potraktować jako część instalacji centralnego ogrzewania, czyli jako część urządzenia technicznego związanego z obiektem budowlanym (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 295/08). Skarżący nie przeprowadzili prac zmierzających do wybudowania komina, jako samodzielnej części budynku, dlatego nie zgadzają się z twierdzeniem, że w zakresie odległości od granicy nie zostały spełnione warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podkreślili w tej mierze, że działka sąsiada jest działką zabudowaną w granicy i obecnie nieużytkowaną. Zaakcentowali nadto, że kompetencja organów nadzoru budowlanego obejmuje doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie tylko i wyłącznie przepisów prawa administracyjnego. Autor przedłożonej oceny technicznej, stwierdził, że dobudowana kotłownia z kominem została wykonana zgodnie z obowiązującymi przepisami mającymi charakter regulacji administracyjnej. Przepisy te, w szczególności przepisy rozdziału 5 zatytułowanego "Przewody kominowe" rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., nie normują kwestii związanej z odległością komina od granicy działki sąsiedniej, a nadto przepisy prawa budowlanego nie wymagają zgody sąsiadów na lokalizację komina przy granicy działki sąsiedniej. Usytuowanie komina na granicy z działką sąsiednią może być zgodne z prawem z punktu widzenia prawa administracyjnego, co nie oznacza, że jednocześnie nie narusza praw pozostałych właścicieli. Naruszenie tych praw może być jednak dochodzone na podstawie przepisów prawa cywilnego przed sądem powszechnym (por. wyrok WSA w Białymstoku z 4 lutego 2010 r. sygn. akt SA/Bk 384/09). W konsekwencji skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. 2014, poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona, aczkolwiek po części z przyczyn innych niż podniesione w skardze, dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, musiała zostać uwzględniona. Zaskarżona decyzja narusza bowiem art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać w tym miejscu należy, iż w myśl art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy w wyniku rozpoznania odwołania wydaje kończącą postępowanie w sprawie decyzję utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, uchylającą zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzekającą co do istoty sprawy, bądź uchylającą zaskarżoną decyzję i umarzającą postępowanie pierwszej instancji albo też umarzającą postępowanie odwoławcze. Zasadą jest zatem, iż organ drugoinstancyjny w sposób ostateczny załatwia sprawę administracyjną, która została mu przedłożona w wyniku wniesionego odwołania. Jako wyjątek traktować zatem należy przewidziane w § 2 przywołanego artykułu prawo i jednocześnie obowiązek organu drugiej instancji nie orzekania w sposób kończący sprawę i wydania jedynie decyzji kasacyjnej uchylającej rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Wybór takiego właśnie wyniku rozpoznania odwołania nie zależy od swobody uznaniowej organu. Możliwość ta, stosownie do przywołanego art. 138 § 2 k.p.a., ma bowiem zastosowanie jedynie w ściśle określonej sytuacji, a mianowicie gdy decyzja pierwszoinstancyjną została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W konsekwencji, dokonując wykładni a contrario, w sytuacji gdy materiał dowodowy został zebrany w sprawie w sposób wyczerpujący, bądź możliwy do uzupełnienia w trybie art. 136 k.p.a., uchylenie zaskarżonej w wyniku odwołania decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi temu do ponownego rozpoznania nie jest dopuszczalne. Podkreślenia wymaga też, że stosownie do przywołanego paragrafu przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania, organ drugoinstancyjny powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Uzasadnienie decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie wymogów tych zdaniem Sądu nie spełnia. Nie wykazuje bowiem w sposób dostateczny konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji, nie wskazuje też organowi temu jakie okoliczności faktyczne sprawy wymagają dalszych wyjaśnień. Wskazać bowiem należy, że uzasadniając potrzebę uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i skierowania sprawy do ponownego rozpoznania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał w pierwszej kolejności (s. 4 uzasadnienia), że "dobudowa zewnętrznego komina do istniejącego pomieszczenia spowodowała wzrost powierzchni zabudowy oraz wzrost kubatury budynku". Następnie, dopuszczając uznanie, że wzrost ten jest nieznaczny i do rozbudowy jednak nie doszło, podniósł, że komin wzniesiono w odległości 0,24 m od granicy działki, tj. w pasie, który w myśl rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2002 r. winien być wolny od zabudowy. Stwierdził także, iż nie można uznać, że przedmiotowy komin spełnia warunki określone w Polskiej Normie dotyczącej kotłowni wbudowanych na paliwo stałe PN-87/B-02411. Przekrój kanału dymowego kotłowni o mocy cieplnej do 25 kW zgodnie z pkt 2.1.7. powinien wynosić 20 x 20 cm, a wysokość powinna zapewnić ciąg wymagany przez producenta kotła. Z tego powodu przedłużenie ww. komina do wymaganej wysokości rurą kamionkową o średnicy wewnętrznej 15 cm było, zdaniem [...]WINB, niezgodne z przepisami. Po tych kilku konstatacjach [...]WINB stwierdził, że w jego ocenie "zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Konkluzji tej zdaniem Sądu nie można podzielić. Przytoczone powyżej, sformułowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji tezy i wnioski nie wskazują bowiem żadnych kwestii niewyjaśnionych, wymagających ponowienia przez organ I instancji postępowania administracyjnego, a jedynie okoliczności, których zdaniem [...]WINB organ I instancji nie dostrzegł, a [...] WINB dopatrzył się ich i przesądził o ich istnieniu. Notabene badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji wskazać też należy, co słusznie podnoszą w skardze skarżący, iż z akt sprawy nie wynika przyczyna istotnej rozbieżności w zakresie obecnej oceny przez [...]WINB okoliczności sprawy w stosunku do decyzji tegoż organu z dnia [...] r., w którego to rozstrzygnięcia uzasadnieniu [...]WINB wskazał zgoła odmienne przyczyny uchylenia zaskarżonej doń niemal analogicznej jak obecnie, decyzji pierwszoinstancyjnej. Ani jednym słowem [...]WINB nie zakwestionował wówczas wpływu komina na kubaturę i powierzchnię zabudowy budynku, pomimo zawartych w aktach zdjęć, szkiców i opinii technicznej nie podniósł kwestii odległości komina od granicy działki, nie zakwestionował też twierdzenia autora orzeczenia technicznego, że komin pozostaje w zgodzie z normą PN-89/B-10425. Zarzucając, iż organ I instancji nie odniósł się do kwestii kotłowni i ograniczył rozważania jedynie do komina [...]WINB wręcz stwierdził wówczas, że w odniesieniu do komina "stanowisko organu powiatowego uznać należy za prawidłowe". Sąd podkreśla w tym miejscu, że [...]WINB nie jest związany swoją oceną dokonaną w poprzedniej decyzji i na kolejnym etapie postępowania może stanowisko swe zmienić. Jednakowoż w sytuacji gdy organ drugoinstancyjny oceny PINB dotyczące komina uznał 2 lata temu za w pełni prawidłowe, a obecnie identyczne w tej mierze oceny uznaje za wadliwe podnosząc wskazane wyżej zarzuty wobec lokalizacji komina i spełniania przez niego wymogów Polskiej Normy (notabene w odróżnieniu od orzeczenia technicznego przywołując normę dotyczącą nie kominów lecz kotłowni P-87/B-02411) - to tak diametralna zmiana stanowiska winna zostać wnikliwie uzasadniona. Uzasadnienia takiego w podlegającej kontroli Sądu decyzji [...]WINB nie można jednak się dopatrzyć. W konsekwencji, uwzględniając powyższe uwagi, organ II instancji winien ponownie rozpoznać wniesione odwołanie i ocenić czy istotnie w sprawie zachodzą przesłanki, wskazujące na potrzebę uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. czy też okoliczności faktyczne i prawne sprawy powodują konieczność wydania innego spośród przewidzianych w art. 138 k.p.a. rozstrzygnięcia. Podjęte rozstrzygnięcie organ należycie uzasadni, odnosząc się także do sformułowanych w skardze zarzutów skarżących odnośnie kwalifikacji prawnej wybudowanego komina i jego usytuowania. Kwestii sposobu zgodnego ze stanem faktycznym i prawnym zakończenia postępowania Sąd przesądzić nie może. Z uwagi na fakt, iż [...]WINB nie rozpoznał sprawy merytorycznie, jakiekolwiek w tej mierze jednoznaczne stwierdzenia byłyby bowiem, zdaniem Sądu, na obecnym etapie przedwczesne i nieuprawnione. Sąd nie może zaś dokonać stosownych ustaleń i ocen samodzielnie albowiem w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego zadaniem Sądu jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie zaś badanie we własnym zakresie i wyjaśnianie kluczowych dla postępowania administracyjnego kwestii, pominiętych przez organ. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd nie orzekał albowiem skarżący byli z konieczności ich poniesienia zwolnieni.