II SA/Gl 1330/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod realizację inwestycji w zakresie dróg publicznych oddala skargę. Decyzją z dnia 7 grudnia 2009 r., Nr [...], Starosta [...] zezwolił Burmistrzowi Miasta B. na realizację inwestycji drogowej – przebudowę i rozbudowę publicznej drogi gminnej – ulicy [...] i [...] w B. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f i art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.), zwanej dalej specustawą. Realizacja inwestycji drogowej objęła m.in. działkę nr 1 o pow. 665 m2, wydzieloną z działki o nr 2 stanowiącej własność obecnie skarżącej M.K. W następstwie powyższej decyzji Starosta [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie odszkodowania za nieruchomość skarżącej, o czym powiadomił strony pismem z dnia [...] r. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...], organ pierwszej instancji ustalił odszkodowanie na rzecz skarżącej w kwocie [...] zł za przedmiotową nieruchomość i zobowiązał do zapłaty tego odszkodowania Gminę B. W podstawie tego rozstrzygnięcia wskazano art. 12 ust. 4a, 4f i 5 oraz art. 18 specustawy, a ponadto art. 132 i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), zwanej dalej u.g.n. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ powołał się na sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w toku postępowania operat szacunkowy, według którego wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości wynosi [...] zł. Operat ten w ocenie organu był zgodny z § 36 ust. 1 w zw. z ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem. Dodatkowo wobec wydania przedmiotowej działki Gminie B. jeszcze przed wydaniem decyzji, kwota odszkodowania została powiększona o 5% wartości nieruchomości po myśli art. 18 ust. 1e pkt 3 specustawy. Odwołanie od tej decyzji, w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania, wniosła skarżąca. Powołując się na wyroki tut. Sądu z dnia 23 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 760/07, oraz z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 403/08, skarżąca wskazała, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Ponadto, jeżeli na danym obszarze występuje brak obrotu nieruchomościami drogowymi, wówczas należy zastosować sposób obliczania odszkodowania przewidziany w § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia (wg wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych). Porównując w ten sposób nieruchomości w okolicy przedmiotowej działki, skarżąca stwierdziła, że cena 1 m2 gruntu waha się w granicach od 90,00 do 130,00 zł. Przyznając zaskarżoną decyzją odszkodowanie 1 m2 gruntu wyceniono na ok. 43,00 zł. Przyjmując średnią cenę gruntu na poziomie 110,00 zł za 1 m2, odszkodowanie za przedmiotową działkę winno wynosić [...]zł, co po powiększeniu o 5% daje kwotę [...]zł. Rozpoznając to odwołanie Wojewoda [...] zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W obszernym uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił argumenty świadczące o prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Dokonał też własnej analizy i oceny operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania stwierdzając, że został on sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz naruszenie art. 128 ust. 1 i art. 134 ust. 1 u.g.n., a także § 36 rozporządzenia poprzez błędną interpretację. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o zwrot kosztów postępowania. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji RP skarżąca powołała się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 maja 1990, sygn. K 1/90, podkreślając, że odszkodowanie powinno stanowić ekwiwalent wartości wywłaszczonej nieruchomości. Wartość wywłaszczonej nieruchomości winna odpowiadać wartości rynkowej (art. 134 u.g.n.). W dalszej części skarżąca powtórzyła argumenty zawarte w uzasadnieniu odwołania wskazując na kwoty stanowiące wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości. Dodała, że wywłaszczona działka stanowiła działkę budowlaną i jej wartość winna była zostać oszacowana przy przyjęciu cen uzyskiwanych przy sprzedaży działek budowlanych znajdujących się w okolicy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 700/10, Sąd zawiesił postępowanie sądowe, albowiem wnioskiem z dnia 18 stycznia 2010 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego m.in. o stwierdzenie niezgodności § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia w zakresie, w jakim odnoszą się do szacowania gruntów zabudowanych lub przeznaczonych pod zabudowę, następnie przejmowanych (w celu budowy lub modernizacji) pod drogi publiczne, z art. 21 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależało bowiem również od wyniku wskazanego postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Wyrokiem z dnia 16 października 2012 r., sygn. K 4/10, Trybunał Konstytucyjny orzekł m.in., że § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym od 7 października 2005 r. do 25 sierpnia 2011 r., jest zgodny z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, oraz z art. 134 ust. 3 i 4 oraz art. 152 ust. 3 w związku z art. 151 ust. 1 i art. 153 ust. 1 u.g.n. Skutkiem powyższego tut. Sąd postanowieniem z dnia 29 października 2012 r. podjął zawieszone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpoznając skargę zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, wydane zostały zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w dacie ich wydania, a tym samym brak jest podstaw do wyeliminowania tych decyzji z obrotu prawnego. Na wstępie zauważyć przyjdzie, że ustalony w sprawie stan faktyczny jest bezsporny. Sporna w niniejszej sprawie jest wyłącznie wysokość ustalonego odszkodowania za przedmiotową nieruchomość przejętą pod realizację inwestycji w zakresie dróg publicznych. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji przypomnieć zatem przyjdzie, że zgodnie z treścią § 36 ust. 1 rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania, przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W niniejszej sprawie operat szacunkowy został sporządzony w dniu [...] r. W operacie tym poddano analizie transakcje, jakie miały miejsce w okresie od lutego 2008 r. do grudnia 2009 r. Z treści operatu wynika, że wszystkie 27 przyjęte do analizy transakcje dotyczyły nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi publiczne, z czego 20 na terenie Gminy B., a pozostałe na terenie powiatu. W ocenie Sądu taka ilość transakcji w sposób dostateczny zapewnia prawidłową wycenę wartości rynkowej przy zastosowaniu podejścia porównawczego. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać przyjdzie, że kwestionowany przepis rozporządzenia wydany został w wykonaniu delegacji ustawowej zawartej w art. 159 u.g.n. i mieści się w zakresie tej delegacji. Przepis ten nie stoi też w sprzeczności z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Kwestie te przesądził Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 16 października 2012 r. W konkluzji uzasadnienia tego wyroku, w części odnoszącej się do kontroli konstytucyjności § 36 ust. 1 rozporządzenia, Trybunał stwierdził, że przepis ten pozwala na poprawne – zarówno z punktu widzenia konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania, jak i z punktu widzenia precyzujących ją przepisów ustawy – określenie wysokości odszkodowania za nieruchomości wywłaszczane pod budowę dróg (pełna wersja uzasadnienia wyroku Trybunału dostępna jest na stronie internetowej: www.trybunal.gov.pl). Wskazać w tym miejscu przyjdzie, że zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Oznacza to, że również tut. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę jest związany wyrokiem Trybunału, a tym samym nie może odmiennie ocenić konstytucyjności kwestionowanych przepisów prawa. Odnosząc się natomiast do tych postulatów skarżącej, które zmierzały do zastosowania przez organy § 36 ust. 2 rozporządzenia, to stwierdzić należy, że stan faktyczny ustalony w sprawie nie dawał podstaw do zastosowania tego przepisu. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił, że w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów określa się w sposób następujący: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50 %; 2) wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50 %. Zgodzić się przyjdzie ze skarżącą, że określenie wartości przedmiotowej nieruchomości w oparciu o powołany wyżej przepis, mogłoby doprowadzić do znacznie korzystniejszej dla niej wyceny, a w efekcie do ustalenia wyższego odszkodowania. Warunkiem jednak zastosowania tego przepisu jest brak cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi. Tymczasem w niniejszej sprawie, co wynika z operatu szacunkowego i nie jest przez strony kwestionowane, istniały ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów o takim przeznaczeniu na terenie gminy. Organy nie były zatem uprawnione do zastosowania § 36 ust. 2 rozporządzenia. Z powyższych względów Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, ani też nie uchybia regułom procedury administracyjnej, zatem skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.).