II SA/Gl 1334/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2015 r. sprawy ze skargi I. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. Starosta [...] decyzją z dnia [...] roku, znak [...], działając na podstawie art. 104, art. 127 § 2 i art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 z późn. zmianami – dalej k.p.a.) oraz art. 22 ust. 1, 2, 3, art. 7d ust. 1 i art. 7b ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne (j.t. Dz. U. z 2010 r., nr 193, poz. 1287 z późn. zmianami – dalej p.g.k.) w związku § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r., nr 38, poz. 454 ze zmianami) odmówił wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków jednostki ewidencyjnej [...] obręb [...], polegającej na wprowadzeniu w bazie danych zmian wynikających z Postanowienia Sądu Rejonowego w Z. sygn. akt [...] z dnia [...]r., zgodnie z wnioskiem z dnia [...] r. W uzasadnieniu podał, że obecnie w ewidencji gruntów i budynków wsi [...] przedmiotowa nieruchomość figuruje jako własność D. C. Ponieważ dokument orzekający o własności nieruchomości przedłożony do wniosku przez I. K. (akt własności ziemi nr v) jest wcześniejszy niż wykazany obecnie w ewidencji gruntów (akt notarialny nr [...] z dnia [...]r.), I. K. została wezwana do uzupełnienia wniosku, poprzez dostarczenie wydanego po dacie 10 maja 1991 r. dokumentu stwierdzającego, że J. i J. H. są/byli właścicielami nieruchomości, której dotyczyć ma zmiana ewidencyjna. W wyznaczonym terminie żądane dokumenty nie zostały złożone. Do akt sprawy nie przedłożono żadnych dokumentów świadczących o prowadzonym postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności dokumentów ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków. Dodano, że ewidencja gruntów i budynków jest rejestrem publicznym. Wpisywanie poszczególnych osób, jako właścicieli lub władających nieruchomościami, odbywa się na podstawie odpisów z ksiąg wieczystych, ostatecznych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, umów dzierżawy. Strona wnioskująca o zmianę danych ewidencyjnych zobowiązana jest do dostarczenia niezbędnych dokumentów prawnych, z których w sposób jednoznaczny i bezsporny zmiany wynikają. Postanowienie sądowe o spadku samodzielnie nie stanowi tytułu własności do nieruchomości. I. K., wnioskując o wprowadzenie zmian w bazie ewidencyjnej, nie dołączyła do wniosku dokumentów niezbędnych do jej wykonania. Kwestionując poprawność wydanych dokumentów, na podstawie których wprowadzono już wcześniej zmiany, powinna wystąpić do wydziału cywilnego właściwego sądu powszechnego o stwierdzenie ich nieważności. Dopiero prawomocne orzeczenie sądowe, orzekające o nieważności prawnych tytułów własności wydanych na rzecz S. i M. C. oraz D. C., wraz z postanowieniem Sądu Rejonowego o spadku po J. H., będzie stanowiło aktualny tytuł własności do przedmiotowej nieruchomości dla I. K. Odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. złożyła I. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Staroście [...] do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podała, że jej wniosek z dnia 28 marca 2014 r. zmierzał do tego, by w ewidencji gruntów zostały dokonane zmiany, poprzez wpisanie w niej właściwego właściciela nieruchomości. Z aktu własności ziemi z 1975 r., który przedłożyła wynika, iż właścicielem nieruchomości byli J. i J. małżonkowie H.. Z kolei z postanowienia Sądu Rejonowego w Z. wynika, że jest ona jedyną spadkobierczynią po J. H. Stała się zatem właścicielką nieruchomości w drodze spadkobrania po J. H., jako jedyna jej spadkobierczyni. Ten stan prawny jest ewidentny, bo wynika z dokumentów. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. (dalej WINGiK), decyzją z dnia [...] r., znak [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podał, że zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów prawa w sprawie prowadzenia i aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków. Zmiany danych ewidencyjnych dokonuje się z urzędu lub na wniosek stron, w drodze czynności materialno-technicznych, wyłącznie w oparciu o dokumenty uzasadniające te zmiany. Wpisów dotyczących praw podmiotowych w ewidencji dokonuje się na podstawie dokumentów wymienionych w §12 pkt 1 w/w rozporządzenia - tj. wpisów dokonanych w księgach wieczystych, wynikających z prawomocnych orzeczeń sądowych, umów w formie aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, dyspozycji zawartych w aktach normatywnych oraz umów dzierżawy. Operat ewidencji gruntów i budynków jest odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego nieruchomości, zawiera dane wynikające z jednoznacznych tytułów własności, a organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie może samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień wnioskodawcy do gruntu lub budynku w postępowaniu ewidencyjnym. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich lub uprawnień do władania nieruchomością. Muszą one wynikać z jednoznacznych dokumentów sporządzonych przez inne, uprawnione do tego organy. Obecnie właścicielem nieruchomości jest D. C., wg aktu notarialnego darowizny i wpisu w księdze wieczystej nr [...]. Przekazane przez I. K. dokumenty, tj. akt własności ziemi wydany na rzecz J. i J. O. małż. H. oraz postanowienie sądowe o nabyciu praw do spadku po J. O. H., na podstawie których żąda wnioskowanej zmiany w ewidencji, stanowiły w swoim czasie stan prawny przedmiotowej nieruchomości rolnej, która jednak na skutek następujących później czynności prawnych stała się ostatecznie własnością ujawnionego w ewidencji D. C. Powyższe fakty nie pozwalały Staroście [...] na ujawnienie I. K. jako właścicielki, czy współwłaścicielki przedmiotowej nieruchomości, spadkodawczyni nie jest bowiem podmiotem figurującym w ewidencji gruntów i budynków. Znajdujące się w aktach tytuły własności, które stanowiły kolejno dowody zmian podmiotowych w ewidencji gruntów i budynków, nie zostały uchylone bądź unieważnione prawomocnym orzeczeniem sądowym, do dostarczenia którego organ zobowiązał pisemnie wnioskodawczynię, zgodnie z art. 22 ust. 3 p.g.k. W świetle obowiązujących przepisów Starosta, jako organ administracji publicznej odpowiedzialny za ewidencję gruntów i budynków, nie może wydać rozstrzygnięcia administracyjnego zgodnego z żądaniem I. K., gdyż tym samym we własnym zakresie podważyłby prawomocne tytuły własności, co stanowiłoby niedozwoloną ingerencję w istniejący stan prawny nieruchomości. Skargę z dnia 8 września 2014 r. na decyzję administracyjną WINGiK z dnia [...] złożyła I. K., zaskarżając ją w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art 22 p.g.k. w zw. z 36 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 788 ze zm.), polegającą na odmowie dokonania wpisu pomimo istnienia uprawnień w tym zakresie i powołanie się na umowę, która w świetle przepisów prawa nie została skutecznie zawarta. Jednocześnie wniosła o uchylenie w/w decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podała, że fakt, iż J. H. nie widnieje w przedmiotowym rejestrze jest wynikiem tego, że umową z dnia [...] roku dokonała zbycia przedmiotowej nieruchomości. Jednak na w/w umowie brak jest podpisu współmałżonków stron, przez co umowa ta nie mogła dojść do skutku i tym samym nie mogła być podstawą dalszych czynności. Nadto nie mogła być taka umowa podstawą darowizny z 1991 roku. Tym samym S. C. nie nabył nieruchomości, bowiem nie podpisała się jego żona M. W komparycji umowy są wymienieni oboje małżonkowie, tj. M. i S. C.. Taka konstatacja skutkuje tym, że dalsze czynności dokonane przez rodzinę C., a dotyczące przedmiotowej nieruchomości, nie mogą jej dotyczyć, bowiem nie nabyli oni tejże nieruchomości ze względu na wady prawne. W odpowiedzi na skargę WINGiK wniósł o jej oddalenie. Podano, że organy działały na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcia znajdują umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Ewidencja gruntów i budynków wg art. 20 ust. 1 p.g.k. obejmuje m. in. informacje dotyczące: 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych (poprzednio gleboznawczych – przyp. Sądu), oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r., Nr 38, poz. 454 – dalej e.g.b.) stwierdza z kolei, że ewidencja obejmuje: 1) dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków oraz lokali, 2) dane dotyczące właścicieli nieruchomości oraz przysługujących im wielkości udziałów w prawie własności, a także daty określające nabycie oraz utratę tego prawa. Ewidencja gruntów jest przy tym tylko zbiorem informacji będących odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego danej nieruchomości. Potwierdza ona jedynie stan prawny zaistniały wcześniej. Ewidencja gruntów pełni funkcje informacyjno - techniczne (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 października 2010 r., sygn. III SA/Łd 336/10). Dane zawarte w ewidencji podlegają, zgodnie § 46 ust. 1 i 2 e.g.b., aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11. Z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z: 1) prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, 2) opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, 3) dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, 4) ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów. Z kolei § 12 ust. 1 e.g.b. stwierdza, że prawa osób i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 oraz w § 11 ust. 1 pkt 1 i 2, do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie: 1) wpisów dokonanych w księgach wieczystych, 2) prawomocnych orzeczeń sądowych, 3) umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali, 4) ostatecznych decyzji administracyjnych, 5) dyspozycji zawartych w aktach normatywnych, 6) umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2. Podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, która oznacza utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi, dostępnymi dla organu dokumentami źródłowymi. Wprowadzone w bazie danych ewidencyjnych zmiany mają charakter wtórny do zaistniałych zdarzeń prawnych. Przy tym jednak, jak wskazuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2014 r., I OSK 2794/12, LEX nr 1480903, nie można kwestionować danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących jakichkolwiek osób ujawnionych w tej ewidencji, jeżeli podmiot kwestionujący te dane nie wykazał, poprzez stosowne udokumentowanie, przysługiwania praw do przedmiotu, którego dane te dotyczą. W postępowaniu ewidencyjnym nie rozstrzyga się sporów o prawa do nieruchomości lub ich wydzielonych części, lecz jedynie rejestruje te prawa, które muszą wynikać z określonych prawem dokumentów. Z tego względu zmiana danych w tym zakresie może być dokonana na wniosek tylko wtedy, gdy wnioskodawca wykaże przysługiwanie praw do przedmiotu, którego zmiana ma dotyczyć. Organy ewidencyjne jedynie rejestrują stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające, nie mogą natomiast samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień wnioskodawcy do gruntu, budynku lub lokalu. Poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić, ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 lutego 2014 r., III SA/Kr 967/13, LEX nr 1502740, nieprawomocny; podobnie szereg innych orzeczeń). Zgodnie z §47 ust. 3 przywołanego rozporządzenia w przypadku, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne lub stosuje art. 22 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym, na żądanie organu osoby zgłaszające zmiany obowiązane są dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do ich uwzględnienia w ewidencji. I. K. została wezwana do uzupełnienia wniosku o dokonanie zmian w ewidencji, poprzez dostarczenie dokumentów potwierdzających w należyty sposób zasadność wniosku. W wyznaczonym terminie żądane dokumenty nie zostały jednak złożone. Mają zatem rację organy stwierdzając, że Skarżąca, podważając poprawność wydanych dokumentów, na podstawie których wprowadzono już wcześniej zmiany, powinna zakwestionować je w sądzie powszechnym. Dopiero prawomocne rozstrzygnięcie sądowe, podważające tytuły własności innych osób, będzie mogło stanowić podstawę ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków prawa I. K. do przedmiotowej nieruchomości. Starosta, jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków, nie jest uprawniony do samodzielnej oceny i weryfikacji dokumentów stanowiących podstawę już istniejącego wpisu, nie jest uprawniony do samodzielnego rozstrzygania o braku skuteczności, czy ważności, dokumentów wydanych przez inne organy, w tym przypadku umowy przekazania własności i posiadania gospodarstwa rolnego nr [...] oraz umowy darowizny wg aktu notarialnego rep. A nr [...] . Wszelkie spory co do własności nieruchomości, czy ocena poprawności sporządzonych dokumentów i ich mocy prawnej, m. in. pod kątem ewentualnego przekroczenia zakresu zwykłego zarządu nieruchomością, winny być rozpatrywane w postępowaniu cywilnym przed właściwym sądem powszechnym. Starosta, jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków, w postępowaniu o wprowadzenie zmian w bazie danych nie może samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień osób do gruntów i poprzez wpis w rejestrze gruntów kształtować stanu prawnego nieruchomości. Przy tym Skarżąca na rozprawie wyraźnie stwierdziła, że "(...) formalnie żadne postępowanie zmierzające do uchylenia się od skutków umowy z dnia [...] r. o przekazaniu własności i posiadania gospodarstwa rolnego się nie toczyło", aczkolwiek w księdze wieczystej dotyczącej przedmiotowej nieruchomości zawarte jest ostrzeżenie o toczącym się postępowaniu w przedmiocie unieważnienia umowy nr [...] z [...] r. Nie zmienia to jednak faktu, że żadne prawomocne orzeczenie sądowe nie zostało przedłożone. Podsumowując, znajdujące się w aktach organu tytuły własności, które stanowiły kolejno dowody zmian podmiotowych w ewidencji gruntów i budynków, nie zostały podważone prawomocnym orzeczeniem sądowym, do dostarczenia którego organ zobowiązał wnioskodawczynię. Skoro obecnie właścicielem nieruchomości, wg aktu notarialnego darowizny i wpisu w księdze wieczystej, jest D. C., a jego uprawnienia nie zostały skutecznie przez Skarżącą obalone w wymaganej prawem formie, stąd skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wszystkie powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych znajdują się w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.