II SA/Gl 1338/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2020 r. sprawy ze skargi A.M. i S.S. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia w wyniku wznowienia postępowania ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta T. zatwierdził projekt budowlany i udzielił [A] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz budynku wielorodzinnego z częścią usługową na działce nr 1 przy ul. [...] w T. Pismem z dnia 15 grudnia 2018 r. skarżący A. M. i S. S. (zatytułowanym odwołaniem od powyższej decyzji), sprzeciwili się powyższej inwestycji z uwagi na pominięcie ich w postępowaniu. Skarżący wyjaśnili, że są właścicielami nieruchomości, stanowiącej działkę nr 2, a obszar oddziaływania inwestycji obejmuje ich nieruchomość. W dokumentacji inwestora brak jest opracowania zacienienia, nasłonecznienia oraz analizy wpływu planowanych budynków na ich budynek. Inwestycja wpłynie też na sposób zagospodarowania pozostałej części ich działki. Wreszcie, powołali się na hałas i uciążliwości na etapie budowy. Na wezwanie organu, skarżący sprecyzowali, że powyższe pismo stanowi wniosek o wznowienie postępowania, a o decyzji dowiedzieli się w dniu 13 grudnia 2018 r. Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] r. wznowił postępowanie na wniosek skarżących. Następnie decyzją z dnia [...] r. organ odmówił jednak uchylenia decyzji ostatecznej. Organ ustalił bowiem, że inwestycja została zaprojektowana w odległości ok 10m od granicy z działką skarżących oraz w odległości ok 15m od znajdującego się na niej budynku. Obie działki oddziela działka drogowa nr 3. W ocenie organu, planowana inwestycja nie ogranicza zabudowy działki skarżących. Projekt budowlany określa obszar oddziaływania inwestycji oraz zawiera analizę zacienienia. Obszar oddziaływania obiektu mieści się na działce inwestora. Nie nastąpi też naruszenie wymogów techniczno-budowlanych z art. 12 ust. 1 § 13, § 60 i § 271-273 rozp. z dnia 12 kwietnia 2002 r. Stąd też organ I instancji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej. W odwołaniu od decyzji skarżący podnieśli, że zachowanie odległości od obiektów, nie jest wystarczające do uznania, że ich nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Wyznaczając ten obszar, organ powinien uwzględnić nie tylko usytuowanie budynku w odniesieniu do sąsiednich działek, ale ich funkcję, przeznaczenie, formę oraz konstrukcję projektowanego obiektu i inne charakterystyczne cechy, a w szczególności sposób zagospodarowania terenu w otoczeniu inwestycji. Chodzi przy tym jedynie o samą możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji, jak hałas, wibracje, zanieczyszczenie powietrza, wody, gleby, ograniczenie dopływu światła dziennego, jeżeli ograniczenia te wynikają z przepisów odrębnych, nie tylko techniczno-budowlanych. Zdaniem skarżących, wysokość planowanego budynku oraz jego odległość od ich działki, spowoduje zaś znaczne ograniczenie naturalnego oświetlenia w pomieszczeniach ich domu. Skarżący podnieśli, że ich córka realizuje obowiązek szkolny w domu, a skarżący w domu pracuje. Inwestycja narusza zatem wymogi z § 57 rozp. w sprawie warunków technicznych. Inwestycja wpłynie na zmiany ruchu mas powietrza. Najwyższe kondygnacje znajdują się bowiem powyżej kominów spalinowych w ich budynku oraz sąsiednich, które są wyposażone w kominki opalane drewnem. Dodatkowe uciążliwości zostaną spowodowane przebudową odcinka pasa drogowego. Ponadto, lokale usługowe doprowadzą do zwiększenia natężenia ruchu samochodowego. Do odwołania doręczono listę osób, sprzeciwiających się realizacji inwestycji. Jednakże zaskarżoną decyzją odwołania nie uwzględniono. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, organ odwoławczy po zacytowaniu treści art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186), stwierdził bowiem, że brak podstaw do uznania skarżących za strony postępowania. Zarówno wysokość projektowanego obiektu, jak i jego usytuowanie na działce nie narusza bowiem uzasadnionych (prawnie chronionych) interesów skarżących i spełnia wymogi techniczno-budowlane. W szczególności spełniono wymogi w zakresie warunków nasłonecznienia pomieszczeń mieszkalnych w godz. 7.00-17.00 w dniach równonocy. Skarżący nie wyjaśnili też, w jaki sposób potencjalne uciążliwości, spowodowane ewentualnym zakłóceniem swobodnego przepływu mas powietrza, czy też wzmożony ruch pojazdów po drodze gminnej, mogłyby wpłynąć na ograniczenie możliwości zagospodarowania i zabudowy ich działki. Stąd też odwołania nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucili naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez odmowę przyznania im przymiotu strony, podczas gdy są właścicielami nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu oraz posiadają interes prawny w postępowaniu. Na tej podstawie skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obydwu instancji i zasądzenie zaworu kosztów postępowania. Ponawiając dotychczasowe zarzuty i argumentację, skarżący podnieśli, że także przepisy prawa cywilnego stanowią o istnieniu ich interesu prawnego w postępowaniu. Dla poparcia stanowiska przywołali wyroki NSA z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2503/12 i z dnia 8 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 2969/13. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę. Jego zdaniem, przedmiotowa inwestycja będzie oddziaływała na ich nieruchomość, co znalazło odzwierciedlenie w treści decyzji organu I instancji. Nadto, pełnomocnik dołączył do akt odpis uchwały Rady Miasta T. z dnia [...] r. nr [...]. Jego zdaniem, nie wyjaśniono kwestii związanych z hałasem i różą wiatrów oraz innymi uciążliwościami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zasadnie bowiem organy obydwu instancji w wyniku wznowienia postępowania odmówiły uchylenia decyzji dotychczasowej, nie stwierdzając przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1196 ze zm.), zawiera prawną definicję pojęcia strony postępowania w postępowaniu o pozwoleniu na budowę. Przepis art. 28 ust. 2 ustawy, stanowi lex specjalis w stosunku do art. 28 kpa. Zatem sam fakt legitymowania się interesem prawnym, wywodzonym z przymiotu właściciela (użytkownika wieczystego, zarządcy nieruchomości), a więc opartym na normach prawa cywilnego, nie jest wystarczający. Krąg stron postępowania administracyjnego wyznacza obszar oddziaływania obiektu, określony w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Tak więc, istotne jest, czy przepisy odrębne wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowie terenów sąsiednich w związku z planowaną inwestycją. Stąd też nie chodzi o uciążliwości, czy oddziaływanie inwestycji na cudzą nieruchomość, lecz jedynie ograniczenia w jej zagospodarowaniu lub zabudowie, które wynikają z przepisów odrębnych. Prawo budowlane nie wskazuje, o jakie przepisy chodzi. Jednak w ocenie sądu administracyjnego, wykluczyć należy regulacje kodeksu cywilnego w zakresie ochrony prawa własności, a w szczególności art. 144 kc. Organy administracji nie są władne do oceny społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Zakres sprawdzeń projektu budowlanego reguluje art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, są zaś przede wszystkim przepisy techniczno-budowlane. W niniejszej sprawie ma zastosowanie rozp. Min. Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065). W takim też zakresie osobom trzecim przysługuje ochrona w procesie budowlanym. Faktem jest, że organy obydwu instancji ograniczyły się jedynie do kwestii dotyczących zabudowy działki inwestora budynkami mieszkalnymi, pomijając sposób zagospodarowania terenu, a więc miejsca postojowe i dojazd do budynków. Jednak dane w tym zakresie wynikają ze znajdującego się w aktach projektu budowlanego, w tym projektu zagospodarowania terenu. Z projektu tego wynika usytuowanie budynków, odległości od granicy nieruchomości, usytuowanie miejsc postojowych i dojazd do budynków. Z dokumentu tego wynika, że budynek oznaczony symbolem A, ma wysokość 10,18m. Zaprojektowano go na 9 mieszkań i garaż podziemny. Budynek B, ma wysokość 10,64m. Zaprojektowano w nim 9 mieszkań i 2 lokale usługowe. Zgodnie z projektem zagospodarowania terenu, budynek B usytuowany jest od strony drogi publicznej – drogi gminnej, oddzielającej teren inwestora od działki skarżących, zabudowanej budynkiem mieszkalnym w zabudowie szeregowej. Jednak dojazd do budynków zaprojektowano z innej drogi publicznej, nie oddzielającej obie nieruchomości. Miejsca parkingowe w ilości 20 zaprojektowano również od strony innej drogi publicznej. Od strony drogi gminnej oddzielającej działki, przewidziano jedynie dojście do budynków. Skarżący nie kwestionują ustaleń faktycznych organów administracji, że odległość pomiędzy projektowanym budynkiem do granicy ich nieruchomości wynosi ok. 10m, a do ich budynku 15m. Stąd też w każdym wypadku zachowane zostaną normy z § 12, § 13 ust. 1 i 2, § 19 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2, § 57 ust. 1 i § 60 warunków technicznych. Projekt budowlany zawiera bowiem analizę nasłonecznienia i zacienienia, która wyklucza naruszenie tym wymogów w przypadku nieruchomości skarżących. Co więcej, skoro wysokość projektowanego budynku jest równa odległości od granicy z nieruchomością skarżących, może ona być zabudowana i zagospodarowana. Ograniczenia w zabudowie działki skarżących wynikają jednak z ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068). Przepis art. 43 tej ustawy wprowadza bowiem wymogi w zakresie odległości obiektów od drogi publicznej. Stąd też ewentualne ograniczenia w dalszej zabudowie działki skarżących nie są spowodowane realizacją spornej inwestycji, lecz wynikają z faktu przylegania do drogi publicznej. Sporna inwestycja nie przewiduje też ogrzewania paliwem stałym, lecz z sieci ciepłowniczej. Fakt, że budynek skarżących wyposażony jest w kominek, opalany drewnem, oznacza zatem, że to skarżący muszą spełnić wymagania, określone w § 140 i nast. warunków technicznych, a przede wszystkim wyprowadzenia przewodów na wysokość zabezpieczająca przed niedopuszczalnym zakłóceniem ciągu. Poza ramami postępowania o pozwolenie na budowę pozostaje też kwestia mas powietrza, czy hałasu spowodowanego wzmożonym ruchem pojazdów na drodze publicznej. Niewątpliwie stanowi to uciążliwość dla mieszkańców terenów sąsiednich, lecz nie powoduje ograniczeń w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy prawidłowo też uznał, że obowiązki w zakresie utrzymania chodnika przyległego do posesji, wynikające z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020 r. poz. 2010 ze zm.), nie stwarzają statusu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, o ile dojdzie do przebudowy drogi publicznej i przeniesienia chodnika w stronę działki skarżących. Zdaniem składu orzekającego, z uwagi na charakter spornej inwestycji (przeznaczenie budynków, ich wysokość, sposób zagospodarowania terenu), brak jest innych przepisów, poza techniczno-budowlanymi, z których mógłby wynikać przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Skoro zaś obie nieruchomości oddziela droga publiczna, a odległość spornego budynku od granicy działki skarżących jest równa jego wysokości i w żadnym wypadku nie może dojść do ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowie ich nieruchomości. Ochrona prawa własności nie jest zatem możliwa na gruncie prawa budowlanego. Na marginesie dodać należy, że przedłożona w toku rozprawy sądowej uchwała organu gminy nie spowodowała uchylenia planu miejscowego, obowiązującego w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, który dopuszcza na przedmiotowym terenie zabudowę mieszkalną wielorodzinną. Zdaniem sądu administracyjnego, dla rozstrzygnięcia sprawy wznowieniowej, a więc zbadania statusu strony, wystarczające było oparcie się na projekcie budowlanym. Brak zatem podstaw do ferowania zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 kpa. W postępowaniu wznowieniowym nie naruszono także gwarancji procesowych skarżących. W konsekwencji, prawidłowo organy administracji uznały, że w świetle art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, skarżący nie legitymowali się przymiotem strony w sprawie o pozwolenie na budowę. Zatem decyzja ostateczna nie jest obarczona wadą z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, co winno skutkować odmową uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 ust. 1 pkt 1 kpa. Z tych wszystkich względów nie stwierdzając naruszenia prawa wymienionego w art. 145 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 tej ustawy. ec