II SA/Gl 1339/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.),, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant starszy referent Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi K. D. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. W dniu [...] r., działając na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 1996 r., Nr 13, poz. 74 ze zm.) oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tjedn. Dz.U. z 1999r., nr 15, poz. 139 ze zm.) Rada Gminy M. przyjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów terenu Gminy M.. Pismem z dnia [...] r. nazwanym "żądanie" skierowanym do Rady Gminy M., K. D. wystąpił z żądaniem o unieważnienie uchwały nr [...] jako, że nie została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], jak również o jej uchwaleniu nie został poinformowany, przez co bezprawnie zostało zmienione przeznaczenie działki rolnej IVa klasy bonitacyjnej Nr [...] km3 w K.. Wyjaśnił, że Wójt Gminy M. powołując się na wymienioną uchwałę, stwierdził, że utrzymanie przeznaczenia terenu na dolesienie, jest właśnie jej skutkiem. Dodał, że domaga się wyjaśnienia, czy Wójt Gminy wykonał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sygn. akt II SA/Gl 228/2009 z dnia 17 maja 2010 r., którym unieważniono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 2006 r. Uzupełniając "żądanie" w piśmie z dnia [...] r. K. D. domagał się ustalenia w sposób jednoznaczny dodatkowych faktów związanych z przyjęciem przedmiotowej uchwały, tj. m.in. terenu zalesienia i zadrzewienia. Dodał, że nie jest prawdą, iż tylko skarżący sprzeciwia się dolesieniu swojej działki. Uchwałą z dnia [...] r. Nr [...] Rada Gminy M. odmówiła uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa K. D. z dnia [...] r. W krótkim uzasadnieniu wyjaśniono, że kwestionowana uchwała podjęta została w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i wyznaczyła szesnaście obszarów z terenu gminy M. w celu stworzenia możliwości powiększenia powierzchni lasów na terenie gminy, z uwzględnieniem możliwości uznania w perspektywie tych lasów za ochronne dla zasobów wód podziemnych i chroniących glebę przed wyjałowieniem. Wyjaśniła, że uchwała nr [...] jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, nie jest aktem prawa miejscowego i nie podlega publikacji. Jej wyłącznym przedmiotem jest określenie granic obszaru objętego przyszłym planem. Dodała, że uchwała ta rozpoczyna procedurę planistyczną. Powszechnie przyjmuje się, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako akt stanowiący o obszarze projektowanego planu, nie narusza interesu właścicieli nieruchomości położonych w obszarze objętym procedurą planistyczną, a wobec powyższego żądanie jest nieuzasadnione. Wskutek otrzymania powyżej wymienionej odpowiedzi, pismem z dnia 21 [...] r. K. D. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę, zaskarżając wskazaną powyżej uchwałę Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów gminy M., jako przyjętej z rażącym naruszeniem prawa oraz naruszeniem interesu prawnego w zakresie działki skarżącego. Zarzucił ukrywanie przed właścicielami nieruchomości przedmiotowej uchwały. Podniósł, że dopiero po uchwaleniu Zmiany Studium Zagospodarowania Przestrzennego (uchwała Nr [...]) z dnia [...]r. Wójt Gminy M. ujawnił, że pomimo unieważnienia miejscowego planu sołectwa Kokawa wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 maja 2010 r. sygn. akt SA/Gl 288/09, nie można przywrócić dla działki skarżącego przeznaczenia rolnego bo dolesienia są skutkiem prawnym trzech planów miejscowych, w tym uchwały Nr [...]. Wyjaśnił, że w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organ wskazał, że przedmiotowa uchwała została przyjęta według procedury przewidzianej w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i jako uchwała nie podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], co jednak według niego nie jest to zgodne z prawem. Podniósł, że właściciele nieruchomości objętych przedmiotową uchwałą nie zostali powiadomieni o zamiarach Gminy w tym zakresie. Zmiana przeznaczenia gruntów – tzn. z gruntów rolnych przeznaczenie ich na dolesianie, winno być przeprowadzone po uprzednim powiadomieniu o tym zamiarze właścicieli gruntów objętych planem. Podkreślił, że nie został powiadomiony o zamiarze przeznaczenia jego działki Nr [...] km3 w K. na dolesianie . W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy M. wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Wskazał, że przy podejmowaniu przez Radę Gminy M. przedmiotowej uchwały nie naruszono przepisów prawa, w tym dotyczących trybu podejmowania uchwały. Jest to uchwała z zakresu administracji publicznej, nie jest ona prawem miejscowym i nie podlega publikacji. Jest to uchwała intencyjna, która rozpoczyna procedurę planistyczną i jak się powszechnie przyjmuje w orzecznictwie – jako akt stanowiący o obszarze projektowanego planu nie narusza interesu prawnego właścicieli nieruchomości położonych w obszarze objętym procedurą planistyczną. Wójt dodał, że brak uwag ze strony organu nadzoru po przesłaniu zaskarżonej uchwały celem zbadania jej legalności wskazuje, że postępowanie Rady nie naruszyło prawa. Jednocześnie Wójt wyjaśnił, że dla obszarów określonych w uchwale Nr [...] Rada Gminy M. w dniu [...]r. przyjęła uchwałę Nr [...]w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów Gminy M., obejmującego obszarem opracowania m.in. działkę nr [...]k.m 3 położoną w K.. Uchwała ta została odrębnie zaskarżona do Sądu – sygn. akt II SA/Gl 924/12. Także inne uchwały zostały przez skarżącego zaskarżone do Sądu, w tym uchwała Nr [...]z dnia [...]. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, gdzie skarga została oddalona wyrokiem sygn. akt II SA/Gl 287/09. Pismem procesowym z dnia [...]r pełnomocnik skarżącego podtrzymując osobistą skargę K. D., sprecyzował dodatkowo jej żądania i wniósł o stwierdzenie nieważności wymienionej uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania. Stwierdził, że delegację do podjęcia przedmiotowej uchwały stanowił art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Uchwała ta jest uchwałą o charakterze intencyjnym. Dominuje pogląd, że wyłącznym przedmiotem tego rodzaju uchwały jest deklaracja przystąpienia do sporządzenia planu oraz wyznaczenie w graficznym załączniku – granic obszaru, jakiego dotyczyć będą ustalenia przyszłego planu. Niedopuszczalne jest w takiej uchwale formułowanie propozycji co do przeznaczenia terenu, co ma miejsce w przedmiotowej uchwale, zwłaszcza § 3 – przeznaczenia terenu pod dolesianie. Dodatkowo pokreślił, że uchwała podjęta została pod rządami ustawy z dnia 7 lica 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zwrócił uwagę, że w wyroku z dnia 17 maja 2010 r, sygn. akt II SA/Gl 288/09, mocą którego utracił moc obowiązującą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Nr [...]z dnia [...]r., zwrócono uwagę na kwestie intertemporalne związane z dopuszczalnością kontynuowania procedury planistycznej na podstawie art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na rozprawie w dniu 20 grudnia 2013 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i zawartą w niej oraz w piśmie z dnia [...]r. argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269 ze zm. ) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego powyżej przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kierując się tym zapisem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną wniesionej skargi stanowi art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tjedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) , zgodnie z którym "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może o po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zrządzenie do sądu administracyjnego. W przedmiotowej sprawie wymogi formalne do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zostały spełnione, bowiem skarga poprzedzona została wezwaniem organu - Rady Gminy M. do usunięcia naruszenia prawa – pismo z dnia [...]r., a wobec otrzymania w dniu [...]r. niezadowalającej odpowiedzi, pismem z dnia [...]r., a zatem w przepisanym – trzydziestodniowym – terminie, wniesiona została skarga do sądu administracyjnego. Pomimo spełnienia wymogów formalnych skarga musiała jednak zostać oddalona z uwagi na brak legitymacji skargowej skarżącego. Obowiązkiem Sądu jest bowiem sprawdzenie, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego. Dopiero stwierdzenie tego faktu dawałoby legitymację do merytorycznego jej rozpoznania. Wskazać w tym miejscu trzeba, że w myśl utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowania, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (zob. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r. sygn. akt I OSK 1437/2004, czy z dnia 3 września 2004 r. sygn. akt OPSK 476/04). Wnosząc skargę w trybie art. 101 ust. 1 cytowanej ustawy skarżący musi więc wykazać naruszenie jego indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, zaistniałego w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości. Odnosząc się do przedmiotowej sprawy trzeba wskazać, że do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tych uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W celu ustalenia przeznaczenia terenów rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwala taka jest uchwałą intencyjną, wyrażającą w sposób, procesowo uregulowany obowiązującym prawem, stanowczy zamiar gminy ustalenia zasad zagospodarowania przestrzennego na danym terenie, w formie aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania, wszczynając w tym zakresie stosowne postępowanie. Jakkolwiek uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowana jest w celu ustalenia przeznaczenie terenów, to jednak dokonanie wiążących ustaleń w tym zakresie następuje dopiero w uchwale o planie miejscowym. Konsekwencją podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego jest zatem wyłącznie wszczęcie procedury planistycznej. Uchwała taka nie przesądza zatem w żaden sposób przeznaczenia jakiejkolwiek nieruchomości położonej w obszarze nią objętym, jak również nie określa w jakikolwiek sposób kwestii możliwości zagospodarowania takich nieruchomości. Wyznacza jedynie obszar, który zostanie objęty planem miejscowym. Uwzględniając powyższe trzeba wyraźnie podkreślić, że ustalenia kwestionowanej przez skarżącego uchwały Nr [...]z dnia [...]r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów terenu Gminy M., w żaden sposób nie oddziałują na wykonywanie przez niego prawa własności wymienionej w skardze nieruchomości. Dopiero ostatecznie przyjęty miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako przepis prawa miejscowego, będzie kształtował sposób wykonywania prawa własności nieruchomości objętej planem. W konsekwencji, wobec braku po stronie skarżącego legitymacji skargowej, sąd administracyjny nie badał zarzutów skargi, które mogą odnieść ewentualny skutek na etapie skargi w przedmiocie uchwały dotyczącej samego planu, a nie przedmiotowej uchwały, jak oczekuje tego strona skarżąca. Trzeba przy tym wskazać, że skarżący złożył odrębną skargę na uchwałę Rady Gminy M. Nr [...]z dnia [...]r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów Gminy M., która jest przedmiotem odrębnej sprawy o sygn. II SA/Gl 924/12, gdzie postępowanie jest zawieszone postanowieniem z dnia 21 grudnia 2012 r. do czasu prawomocnego rozpoznania niniejszej skargi. W tym postępowaniu skarżący winien przedstawić wszystkie swoje wątpliwości, w tym także podnoszone kwestie intertemporalne, związane z wejściem w życie obowiązującej obecnie ustawy z dnia [...]r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd podkreśla jednocześnie w tym miejscu, iż w żadnym wypadku nie przesądza o wyniku tego nowego postępowania. Odnosząc się do rozpatrywanej sprawy należy ponownie podkreślić, że uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają charakter aktów prawa wewnętrznego i wiążą tylko organy gminy, a zatem co do zasady uchwały planistyczne o wewnętrznym charakterze nie naruszają interesów prawnych właścicieli nieruchomości. W tym stanie rzeczy, wobec ustalenia, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tjedn.Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) skargę oddalił.