II SA/Gl 134/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.) Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant sekretarz sądowy Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2006 r. sprawy ze skargi I.S. oraz W.S. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie scalenia nieruchomości oddala skargę. Decyzją nr [...] z dnia [...]r. Naczelnik Gminy w P. zatwierdził scalenie gruntów wsi S., W., Z. i S. Pismem z dnia [...]r. W. i I. S. zwrócili się do Urzędu Wojewódzkiego w C. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika Gminy P., zarzucając jej niewykonalność, a także rażące naruszenie prawa. Pomimo bowiem, że oboje byli uczestnikami scalania (wspólnie wymieniał ich jako właścicieli akt własności ziemi), to jednak I.S. nie brała udziału w postępowaniu i nie został jej przedłożony do podpisu jakikolwiek dokument scaleniowy. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Wojewoda C. stwierdził nieważność decyzji scaleniowej z [...]r. w części dotyczącej gospodarstwa I. i W. S. podając w uzasadnieniu, że istotnie I.S. nie brała udziału w postępowaniu. Nadto wskazał, iż decyzja nie zawiera oznaczeń działek wydzielonych poszczególnym uczestnikom scalenia. Po stwierdzeniu nieważności decyzji scaleniowej w części dotyczącej gospodarstwa rolnego I. i W. S. Kierownik Urzędu Rejonowego w K. po ponownym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, decyzją z dnia [...]r. zatwierdził projekt scalenia gruntów gospodarstwa rolnego A.S. (syna I. i W. S., któremu rodzice umową Nr [...] z [...]r. przekazali własność gospodarstwa). Zaskarżone w drodze odwołań wniesionych przez A.S. oraz właściciela sąsiedniego gospodarstwa rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewody C. z dnia [...]r. Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2000 r. sygn. akt IISA/KA1336/98 po rozpatrzeniu skargi A.S. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach stwierdził nieważność decyzji Wojewody C. z [...]r. i z dnia [...]r. oraz decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...]r. W uzasadnieniu Sąd podniósł m.in., iż I. i W. S. złożyli wniosek oparty w istocie na przesłance określonej w art. 145 § 1 pkt. 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. zwanej dalej: k.p.a.) w postaci braku udziału strony w postępowaniu bez własnej winy. Tym samym wniosek ten mógł być rozważany jedynie w kontekście ewentualnego wznowienia postępowania natomiast nie w drodze wszczęcia postępowania zmierzającego do stwierdzenia nieważności decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o przesłankę uprawniającą do wznowienia postępowania jest bowiem, zdaniem Sądu, rażącym naruszeniem prawa. Nadto Sąd uznał zaskarżoną decyzję za niewykonalną albowiem odniosła się ona jedynie do części postępowania scaleniowego. W odpowiedzi na nawiązujące do treści uzasadnienia wyroku NSA zapytanie Starostwa Powiatowego w C. pismem z dnia [...]r. I. i W. S. potwierdzili, że swój wniosek z dnia [...]r. uważają za aktualny i proszą o jego rozpatrzenie jako wniosku o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. albowiem I.S. nie brała udziału w postępowaniu scaleniowym. W trakcie prowadzonej następnie korespondencji I.S. przesłała ponadto sporządzone w dniu [...]r. oświadczenie, iż nie została powiadomiona o wszczęciu postępowania scaleniowego, a o jego zakończeniu dowiedziała się dopiero po zakończeniu scalenia. Nadto w okresie od [...]r. do [...]r. przebywała w szpitalu. W kolejnym piśmie z dnia [...]r. I.S. doprecyzowała, iż nie brała udziału w postępowaniu scaleniowym bez własnej winy. O swoich uprawnieniach do działania dowiedziała się przypadkowo od męża po jego wizycie u prawnika w [...]r. albowiem poprzednio małżonków utwierdzano cyt. “w przekonaniu, że udział męża w postępowaniu jest wystarczający". Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] Starosta C. wznowił zakończone decyzją Naczelnika Gminy w P. z [...]r. postępowanie w sprawie scalenia przedmiotowych gruntów, podając iż czyni to na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. po ustaleniu, że wniosek stron z dnia [...]r. został złożony w terminie oraz po uzyskaniu dodatkowych wyjaśnień w sprawie. Decyzją z dnia [...]r. [...] Starosta C. odmówił uchylenia decyzji Naczelnika Gminy w P. z [...]r. podnosząc w uzasadnieniu, iż nie można uznać, że I.S. nie brała udziału w postępowaniu scaleniowym bez własnej winy. Zgodnie bowiem z ustawą scaleniową dokumenty dotyczące scalenia podawane były do wiadomości wszystkim uczestnikom scalenia mogła więc zapoznawać się z nimi na każdym etapie jego prowadzenia zwłaszcza, że W.S. z którym prowadziła wspólne gospodarstwo domowe brał czynny udział w postępowaniu jako członek Rady Uczestników Scalenia. Oświadczenie, iż I.S. przed [...]r. była przekonana, że udział męża w scaleniu jest wystarczający dodatkowo dowodzi, zdaniem organu, braku zainteresowania I.S. przebiegiem i wynikami scalenia. Nadto uchylenie przedmiotowej decyzji scaleniowej jest niedopuszczalne w myśl art. 146 § 1 k.p.a. albowiem od jej ogłoszenia minęło więcej niż pięć lat. Organ I instancji zwrócił także uwagę na fakt, iż w trakcie postępowania ustalono, że występujący jako małżonkowie I. i W. S. w istocie nigdy w USC nie zawarli związku małżeńskiego. I. i W. S., działając poprzez ustanowionego pełnomocnika, złożyli odwołanie od decyzji Starosty C. zarzucając rozstrzygnięciu brak szczegółowego rozpoznania sprawy. Odwołujący się zażądali [...] zł odszkodowania za okres nieudolnego rozpatrywania sprawy przez organy administracji, jak również stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowej z [...]r. albowiem zdaniem stron kwestia ta nie została rozpatrzona przez NSA, które zajęło się sprawą cyt. “mniejszej wagi". Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Wojewoda Ś. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu C. odmawiającą uchylenia decyzji scaleniowej z [...]r. W uzasadnieniu organ II instancji podkreślił, iż jego zdaniem nie można uznać, że I.S. nie brała udziału w postępowaniu bez swojej winy. O podjęciu postępowania scaleniowego wszyscy uczestnicy zostali bowiem powiadomieni poprzez odczytanie zawiadomienia w trakcie ogólnego zebrania oraz poprzez jego wywieszenie na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy P. i we wsi S. Tym samym nie znajduje uzasadnienia zarzut I.S., iż nie została powiadomiona o podjęciu postępowania albowiem przepisy tzw. ustawy scaleniowej nie przewidują innej formy indywidualnego powiadamiania. Organ zaakcentował też, iż wszystkie czynności podejmował w trakcie postępowania scaleniowego współwłaściciel nieruchomości W.S. prowadzący wówczas z I.S. wspólne gospodarstwo domowe. Także pobyt I.S. w szpitalu, krótki w stosunku do [...] okresu trwania postępowania scaleniowego, nie tłumaczy dlaczego pomimo takiej możliwości nie wzięła ona udziału w całym toku postępowania, w tym w czynności okazania projektu scalenia, kiedy to mogła dowiedzieć się o przebiegu granicy działki siedliskowej. Organ zaakcentował też, iż od dnia ogłoszenia decyzji naczelnika Gminy P. do dnia złożenia przez stronę wniosku o wznowienie postępowania upłynęło [...] lat, a tym samym w świetle art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a i 146 § 1 k.p.a uchylenie decyzji scaleniowej nie jest dopuszczalne. Organ II instancji wskazał też stronie tryb dochodzenia ewentualnych roszczeń odszkodowawczych. Pismem z dnia [...]r. pełnomocnik I. i W. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji. W uzasadnieniu skarżący domagają się stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Ś., podkreślają bowiem, iż decyzja ta jest krzywdząca zarówno dla nich, jak też ich syna, A.S. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Skarżący złożyli nadto dodatkowe pismo procesowe z dnia [...]r. wnoszące między innymi o przeprowadzenie dowodu z dokumentacji geodezyjnej i szczegółowe zbadanie procedury scaleniowej albowiem zdaniem skarżących dopuszczono się wówczas przestępstwa i po komasacji bezprawnie zagarnięto skarżącemu jego grunt. Skarżący wskazali także, iż ich zdaniem celowo przetrzymano dokumentację ponad [...] lat bez rozpoznania sprawy aby nie dopuścić do jej sprawiedliwego rozstrzygnięcia. W trakcie rozprawy przed tut. Sądem w dniu 11 października 2006 r. W.S. poparł skargę w całości. Na pytanie Sądu wyjaśnił, że na podstawie aktu własności ziemi z [...]r. wraz z żoną był właścicielem przedmiotowej nieruchomości, także wraz z żoną stał się właścicielem przekształconego w wyniku scalenia gruntów gospodarstwa, które następnie wspólnie przekazali synowi A.S. Skarżący wyjaśnił także, że żona wiedziała zarówno o toczącym się postępowaniu scaleniowym, jak również o wydanej decyzji, jednak dbałość o należyte prowadzenie spraw rodziny była pozostawiona w gestii skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że pomimo jej wad przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie może zostać uwzględniona. Przystępując do szczegółowych rozważań należy w pierwszej kolejności wskazać, iż jak wynika z akt sprawy kwestię sporną pomiędzy skarżącymi a organami rozpatrującymi sprawę w I i II instancji stanowiła ocena czy I.S., niewątpliwie nie uczestnicząca w postępowaniu scaleniowym, nie brała w nim udziału bez swojej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) czy też z powodu własnego braku zainteresowania bądź innych zaniechań i zaniedbań. Zdaniem tut. Sądu kwestia ta w niniejszym postępowaniu ma jednak charakter nieistotny i nie może przesądzać o jego rozstrzygnięciu. Zważyć bowiem w tym miejscu należy, iż w myśl art. 148 § 1 k.p.a. (zarówno w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy I i II instancji jak też w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku o wznowienie postępowania scaleniowego) podanie o wznowienie postępowania wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W myśl natomiast stanowiącego lex specialis w stosunku do wyrażonej w § 1 ogólnej zasady § 2 powołanego przepisu termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Podkreślić w tym miejscu należy, iż nieistotna jest forma w jakiej do strony dotarła informacja o treści decyzji, albowiem termin, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a., biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji w jakikolwiek sposób. Uchybienie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania, o ile nie został on przywrócony, jest podstawą do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Zachowanie terminu miesięcznego musi być udowodnione przez stronę – por. np. wyrok NSA z dnia 10 marca 2006 r. II OSK 622/05. Wskazać zatem należy, iż w przypadku złożenia przez stronę podania o wznowienie postępowania wszczęte zostaje postępowanie wstępne, które zakończone winno być albo postanowieniem o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia albo decyzją w sprawie odmowy wznowienia postępowania (art. 149 § 1 i 3 k.p.a.). W tej fazie organ może się wypowiadać jedynie co do zarzutów, a nie ich podstaw (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 1999 r., IV SA 2397/98, Lex nr 47857: "Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a.") – por. szerzej np. M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005 r., s. 881 i nast. W konsekwencji jeśli strona składając z powołaniem się na okoliczność określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wniosek o wznowienie postępowania z własnej inicjatywy nie wykazała, iż zachowała miesięczny termin od dowiedzenia się o decyzji prowadzący czynności wstępne organ winien ją do tego wezwać. Jak wynika z akt sprawy organ I instancji nie uczynił tego jednak i pomimo braku jakichkolwiek dowodów wydał postanowienie o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia stwierdzając, iż jego zdaniem złożony w [...]r. tj. [...] lat po wydaniu decyzji scaleniowej wniosek został złożony w terminie (wniosek nie zawierał wniosku o przywrócenie terminu). Organ I instancji uczynił tak pomimo, iż strona sama oświadczyła w piśmie z dnia [...]r., że nie wiedziała jedynie o swoich uprawnieniach do działania w trakcie postępowania scaleniowego (dowiedziała się przypadkowo od męża po jego wizycie u prawnika w [...]r.) albowiem poprzednio małżonków utwierdzano w przekonaniu, że udział męża w postępowaniu jest wystarczający. Tym samym strona oświadczając, iż pozostawała w przekonaniu, że czynności dokonywane przez męża są wystarczające jednoznacznie przyznała, iż wiedziała o trwającym postępowaniu. Wiedziała ona także o wydanej decyzji scaleniowej (fakt ten notabene jednoznacznie potwierdził W.S. w trakcie rozprawy przed tut. Sądem), choć trudno w tej mierze ustalić konkretną datę powzięcia przez I.S. stosownej informacji. Nawet jednak gdyby założyć, iż W.S. na bieżąco nie informował I.S. o przebiegu postępowania scaleniowego faktem niezbitym jest, iż musiała treść decyzji scaleniowej znać w roku [...] kiedy to oboje rodzice S. przekazywali aktem notarialnym powstałe w wyniku scalenia gospodarstwo synowi, A.S. Okoliczności te, jak wynika z akt sprawy, znane były organowi I instancji w dacie wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. W konsekwencji z akt sprawy w sposób oczywisty wynika, iż wniosek o wznowienie postępowania został przez I.S. złożony z [...] uchybieniem przewidzianego w art. 148 k.p.a. terminu. Tym samym zarówno wydanie przez organ I instancji wznawiającego postępowanie postanowienia z dnia [...]r. w miejsce decyzji o odmowie wznowienia postępowania, jak też merytoryczne prowadzenie przez organ I instancji postępowania wznowieniowego, a wreszcie wydanie decyzji odmawiającej uchylenia decyzji scaleniowej ocenić należy jako naruszające prawo. Podobnie wadliwe w sprawie było postępowanie organu II instancji, który nie zwrócił uwagi na popełnione przez organ I instancji uchybienia i nie umorzył prowadzonego pomimo uchybienia terminu do wniesienia wniosku postępowania wznowieniowego lecz wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji scaleniowej Naczelnika Gminy w P. Pomimo wskazanych uchybień skarga I. i W. S. musiała, w myśl obowiązujących przepisów, zostać oddalona. Uchybienia te, aczkolwiek istotne, co do zasady nie wpłynęły bowiem na wynik sprawy. Wniosek I. i W. S. o uchylenie w wyniku wznowienia postępowania decyzji scaleniowej, wprawdzie w innym, niewłaściwym trybie, nie został jednak przez organy I i II instancji uwzględniony, podobnie jak miałoby to miejsce gdyby organ I instancji poprawnie odmówił wznowienia postępowania. Nadto ewentualne uchylenie decyzji organów I i II instancji stanowiłoby w istocie działanie na niekorzyść stron, co sprzeciwiałoby się treści art.134 § 2 p.p.s.a. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.