II SA/Gl 1340/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2014 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie warunków zabudowy terenu p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącej Gminie kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Postanowieniem z dnia [...] r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego w K. uchyliło postanowienie Prezydenta Miasta S. nr [...] z dnia [...] r., którym organ ten odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku Gminy M. w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenów w rejonie ul. [...] oraz Gimnazjum nr 1 w M. dla realizacji parku osiedlowego i umorzyło postępowanie przed organem I instancji. Prezydent Miasta S. został wyznaczony do załatwienia przedmiotowego wniosku wcześniejszym postanowieniem SKO w K. z dnia [...] r. znak: [...], które wydano na podstawie art. 26 § 2 w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. w wyniku uznania, że niedopuszczalne było prowadzenie postępowania i wydanie decyzji administracyjnej przez organ gminy w sprawie ustalenia warunków zabudowy, w której stroną postępowania, a także adresatem decyzji miała być składająca wniosek gmina lub jej organ. Prezydent Miasta S., będący organem wyznaczonym do załatwienia przedmiotowej sprawy przez organ wyższego stopnia uznał jednak, że brak było podstaw do wyłączenia Prezydenta Miasta M. od rozpatrzenia tej sprawy i powołując się na art. 61 a § 1 i § 2 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w przekazanej mu do załatwienia sprawie uznając brak swojej właściwości do jej załatwienia. W uzasadnieniu tego postanowienia stwierdził, że kwestię wyłączenia organu gminy od załatwienia sprawy w zakresie jej zadań własnych rozstrzygał poprzednio art. 27a k.p.a., który z woli ustawodawcy już nie obowiązuje natomiast powołany przez Kolegium art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. nie mógł znaleźć zastosowania w przedmiotowej sprawie, bowiem prezydent miasta jest organem samorządu terytorialnego, a nie pracownikiem gminy. Tym samym nie można powoływać się na ten przepis w sytuacji gdy stroną postępowania jest gmina, na której obszarze ma zostać zrealizowana inwestycja, a nie kierownik organu tej gminy. Wydanie w tej sytuacji przez Prezydenta Miasta S. decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, której obszar znajduje się wyłącznie na terenie gminy M. naruszałoby, zdaniem tego organu, przepisy ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 647) , a w konsekwencji czyniłoby wydaną przez niego decyzję nieważną z uwagi na jego niewłaściwość. Zażalenie na to postanowienie wniosła Gmina M. reprezentowana przez Prezydenta Miasta M. domagając się rozstrzygnięcia jego zasadności. SKO w K. wydając wspomniane na wstępie orzeczenie wskazało, że wydanie postanowienia opartego na przepisie art. 61a k.p.a. zarezerwowane jest jedynie dla sytuacji, gdy podmiot domagający się wszczęcia postepowania administracyjnego nie jest stroną w sprawie lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Okolicznością taką nie jest natomiast brak właściwości organu do prowadzenia postępowania, gdyż taka sytuacja winna skutkować podjęciem działań przewidzianych przepisami art. 65 i art. 66 k.p.a. Tym samym zdaniem organu II instancji zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 61 a § 1 k.p.a. oraz jest bezprzedmiotowe i jako takie winno zostać uchylone w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Kolegium stwierdziło również, że wbrew twierdzeniem Prezydenta Miasta S. organ ten był właściwy do załatwienia wniosku Gminy M., bowiem został wyznaczony postanowieniem organu wyższego stopnia wydanym w oparciu o wart. 26 § 2 k.p.a. Skarga na opisane postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. została wniesiona przez Gminę S., zastępowaną przez radcę prawnego E. M., działającą na podstawie pełnomocnictwa udzielonego jej przez Prezydenta Miasta S. Gmina zarzuciła naruszenie tym orzeczeniem prawa procesowego mającego wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a także naruszenie przepisów prawa materialnego " zwłaszcza art. 24 § 1 pkt 1, art. 24 § 2 pkt 4, art. 25 k.p.a. art. 60 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 61a ust. 1 k.p.a.". W oparciu o te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości postanowienia SKO w K. z dnia [...] r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu Gmina stwierdziła, że z zaskarżonym postanowieniem nie sposób się zgodzić, gdyż uchylone postanowienie nr [...] z dnia [...] r. zostało wydane prawidłowo bez naruszenia jakiejkolwiek normy prawnej. Prezydent Miasta S. nie był bowiem właściwym do załatwienia przedmiotowej sprawy ponieważ brak było uzasadnienia faktycznego i prawnego do wyłączenia od jej załatwienia Prezydenta Miasta M. Tym samym w ocenie Gminy nie można podzielić stanowiska, że Prezydent Miasta S. naruszył art. 61a § 1 k.p.a. Zakres uprawnień prezydenta miasta wynika tak z przepisów art. 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( j.t. Dz. U z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), jak i z art. 60 ust. 1 "ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym", a zatem prezydent jako organ wydaje decyzje o warunkach zabudowy na obszarze swojej gminy. Przepisy określające właściwość miejscową i rzeczową ( art. 19, art. 20 i art. 21 k.p.a.) winny być zaś bezwzględnie przestrzegane przez organy samorządu terytorialnego. Nie bez znaczenia dla "skarżącego" jest także fakt, że załatwianie spraw innych gmin powoduje obciążenie finansowe i kadrowe dla Gminy S. W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej odrzucenie, a z ostrożności procesowej ewentualnie o jej oddalenie. Uzasadniając to stanowisko wskazało, że po stronie "skarżącego" brak jest legitymacji do wniesienia skargi. Gmina S. nie brała bowiem udziału w postępowaniu administracyjnym, w którym zapadło zaskarżone postanowienie, a jedyny związek z tym postępowaniem wykazać może poprzez fakt, że orzekał w nim w pierwszej instancji jej organ wykonawczy. Okoliczność ta nie zmienia twierdzenia o braku legitymacji po stronie skarżącej, bowiem organ administracji publicznej, orzekający w sprawie w I instancji nie posiada legitymacji do wniesienia skargi w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.). Powołując się na szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego ( uchwały NSA z dnia 9 października 2000r., OPK 14/00, ONSA 2001/1/17 i z dnia 19 maja 2003 r. OPS 1/03, ONSA 2003 /4/115 oraz wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04, LEX nr 171164) Kolegium wskazało, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. Legitymacji takiej nie posiada zatem wójt , burmistrz (prezydent miasta) i to niezależnie od tego, czy działa jako organ gminy upoważniony do jej reprezentowania na zewnątrz (w granicach jej interesu prawnego) czy też jako organ administracji publicznej, który wydał akt administracyjny w I instancji. Kolegium podtrzymało także stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że Prezydent Miasta S. był właściwym do załatwienia wniosku Gminy M., gdyż został wyznaczony do jego załatwienia przez organ wyższego stopnia na podstawie art. 26 § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje Skarga Gminy S. podlegała odrzuceniu. Stosownie do przepisu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. , poz. 270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Ponadto, stosownie do § 2 tego artykułu, uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Sąd mając na uwadze brzmienie powołanego przepisu miał obowiązek udzielenia w pierwszym rzędzie odpowiedzi na pytanie, czy Gmina S. mogła wnieść skutecznie skargę na postanowienie organu odwoławczego (zażaleniowego) w sytuacji, gdy reprezentujący tę Gminę Prezydent Miasta działający jako organ administracji publicznej wyznaczony do jej załatwienia przez organ wyższego stopnia, wydał w pierwszej instancji postanowienie w tej sprawie. Odpowiedź na to istotne pytanie warunkujące dopuszczalność wniesienia skargi przez Gminę S. i tym samym możliwość zbadania przez Sąd legalności zaskarżonego postanowienia wymaga odniesienia się do dwóch kwestii. Po pierwsze należy mieć na uwadze utrwalone w orzecznictwie stanowisko, że pozycja jednostek samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym została wyznaczona przepisami prawa pozytywnego, przy czym podmioty reprezentujące te jednostki samorządowe najczęściej występują w roli organów prowadzących postępowanie. Powierzenie zaś organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w inny przewidziany przepisami prawa sposób wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też postępowania sądowoadministracyjnego ( por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1017/04, LEX nr 171164, a także postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 16 października 2008 r., II SA/Wr 472/08, LEX nr 504589). Zasada wyłączenia możliwości dochodzenia przez jednostkę samorządu prawnego jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego dotyczy także sytuacji, gdy organ tej jednostki został wyznaczony do załatwienia sprawy przez organ wyższego stopnia w trybie art. 26 § 2 k.p.a. Gmina nie ma bowiem legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na orzeczenie organu odwoławczego w sprawie, w której jej organ wydał orzeczenie w pierwszej instancji, a skarga taka jako niedopuszczalna z innych przyczyn podlega odrzuceniu na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W ocenie składu orzekającego skarga Gminy S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., którym uchylono postanowienie organu wykonawczego tej Gminy odmawiające wszczęcia na wniosek Gminy M. postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu położonego na obszarze Gminy składającej ten wniosek oraz umorzono postępowanie I instancji podlegała odrzuceniu także i z drugiego powodu. A liminie, a zatem bez konieczności szczegółowego badania (którego przeprowadzenie mogłoby ewentualnie skutkować oddaleniem skargi) nie można było dopatrzyć się bowiem naruszenia zaskarżonym postanowieniem jakiegokolwiek interesu prawnego skarżącej. W szczególności naruszenia tego interesu nie można było upatrywać w obciążeniu kadrowym i finansowym, jakie musi ponieść skarżąca w związku z załatwieniem sprawy należącej w jej przekonaniu do właściwości innej Gminy. W tym stanie rzeczy skarga Gminy S. jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu na mocy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Odrzucając wniesioną skargę należało także stosownie do dyspozycji art. 232 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a zwrócić skarżącej uiszczony wpis.