II SA/Gl 1343/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant starszy referent Katarzyna Wajs, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta T. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości Uchwałą nr [...], podjętą w dniu [...] r. Rada Miasta T. działając na podstawie art. 20 ust. 1 w zw. z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. [...] i [...]. Powyższa uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Woj. [...]. z dnia [...] r. nr [...], poz. [...] i weszła w życie po upływie 30 dni od ogłoszenia. W skardze do sądu administracyjnego wniesionej w dniu [...] r. Wojewoda [...], któremu odpis powyższej uchwały doręczono w dniu [...] r., domagał się stwierdzenia jej nieważności jako sprzecznej z § 4 pkt 6 rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Zdaniem organu nadzoru, przedmiotowa uchwała nie zawiera bowiem obligatoryjnego elementu, wpływającego na legalność całości jej postanowień, w postaci określenia powierzchni biologicznie czynnej, gdy idzie o ustalenia rozdziału 2 dotyczące przeznaczenia, parametrów i wskaźników kształtowania oraz zagospodarowania terenu. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta T. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, a z ostrożności procesowej – o stwierdzenie jedynie, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Zdaniem organu, skarżący nie wykazał bowiem, aby doszło do naruszenia prawa, wymienionego w art. 28 ust. 1 ustawy. W tym względzie odwołał się do poglądu, zajętego przez NSA w wyroku z dnia 9 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 1481/06. Nadto organ jednostki samorządu terytorialnego przyznając, że § 7 ust. 2 przedmiotowej uchwały nie zawiera co prawda określenia powierzchni biologicznie czynnej, wskazał że wymieniono w niej wszystkie pozostałe elementy, w tym określono współczynnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki, co pozwala domniemywać że pozostała część działki nie ma charakteru inwestycyjnego, a możliwy sposób zagospodarowania, np. utwardzenie dojścia do budynku, podjazdy, mała architektura itp., nie będą przedmiotem odrębnych decyzji administracyjnych. Wreszcie, odwołał się do skutków stwierdzenia nieważności całej uchwały i możliwości usunięcia jej braku w drodze dodatkowej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Z mocy art. 28 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Jak wyjaśniono w literaturze (vide: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wyd. 2, Wyd. C.H. Beck, W-wa 2005, str. 253-255), przepis ten modyfikuje przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w stosunku do generalnej reguły wprowadzonej w ustawie o samorządzie gminnym. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, ustawodawca nie postawił wymogu, aby naruszenie to miało charakter istotny. Pojęcie to należy zaś interpretować jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą merytorycznej problematyki, a więc zawartości planu, jego ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Przedmiot planu miejscowego określa art. 15 ust. 2 i 3 cyt. ustawy, natomiast standardy dokumentacji planistycznej – przywołane wyżej rozporządzenie MI, wydane na podstawie delegacji ustawowej z art. 16 ust. 2 ustawy. I tak, w planie miejscowym określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy). Zgodnie z § 4 pkt 6 cyt. rozp., ustalenia projektu planu miejscowego w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oaz geometrii dachu. Zatem przez użyte w ustawie określenie "wskaźniki intensywności zabudowy" należy rozumieć stosunek wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej. To ostatnie pojęcie zostało zaś zdefiniowane w § 3 pkt 22 rozp. Min. Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 680 ze zm.) i oznacza grunt rodzimy oraz wodę powierzchniową na terenie działki budowlanej, a także 50 % sumy powierzchni tarasów i stropodachów o powierzchni nie mniejszej niż 10 m2 urządzonych jako stałe trawniki lub kwietniki na podłożu zapewniającym im naturalną wegetację. Zatem wbrew twierdzeniom, zawartym w odpowiedzi na skargę, brak podstaw do przyjęcia, iż przez samo określenie współczynnika wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki, pozostała część działki stanowi powierzchnię biologicznie czynną. Możliwy jest bowiem dalszy sposób zagospodarowania działki, wymieniony w odpowiedzi na skargę, zwłaszcza jej utwardzenie, które to roboty podlegają rygorom prawa budowlanego i co prawda nie wymagają pozwolenia na budowę, lecz podlegają zgłoszeniu właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W takiej zaś sytuacji brak określenia w planie miejscowym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a jedynie podanie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki, nie pozwalałby na zbadanie zgodności inwestycji z wymogami w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Co więcej, po stronie obywatela brak takiego zapisu stwarzałby niepewność co do możliwości realizacji infrastruktury na terenie działki budowlanej. Istotny w niniejszej sprawie jest zaś fakt, że § 7 uchwały, dotyczy terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN). W tym stanie rzeczy podzielić należy pogląd Wojewody, iż zaskarżona uchwała nie zawiera określenia obligatoryjnego elementu w postaci ustalenia powierzchni biologicznie czynnej, a tym samym nie wyczerpuje pełnego zakresu planu miejscowego, wymaganego w świetle art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy w zw. z § 4 pkt 6 rozp. wykonawczego. Tego rodzaju brak stanowi zaś naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, skutkujący nieważnością uchwały w całości z mocy art. 28 ust. 1 ustawy. Nie jest też możliwe sanowanie braku planu miejscowego w drodze stwierdzenia wydania uchwały z naruszeniem prawa, jako że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego. Wreszcie, odnosząc się do argumentacji gminy w zakresie skutków finansowych uwzględnienia skargi, wyjaśnić przyjdzie, iż tego rodzaju względy nie mają znaczenia w niniejszej sprawie. Nie jest też możliwe usunięcie wady prawnej uchwały w drodze podjęcia odrębnej uchwały uzupełniającej akt prawa miejscowego, a co więcej, nawet zmiana planu miejscowego wymaga dochowania trybu właściwego do jego uchwalenia (art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Przywołane w odpowiedzi na skargę orzecznictwo, nie dotyczy zaś stanu prawnego, ani okoliczności faktycznych niniejszej sprawy. Już jedynie na marginesie zauważyć przyjdzie, iż w kwestionowanej uchwale nie podano nazwy miejscowości, której dotyczy. Z tych wszystkich względów skarga musiała odnieść skutek w drodze stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z uwagi na fakt, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, który wszedł w życie, mimo uwzględnienia skargi, nie orzeczono o niewykonalności aktu do czasu uprawomocnienia się wyroku w trybie art. 151 tej ustawy. SW