II SA/Gl 1344/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2025 r. sprawy ze skargi L. K. (K.), B. K. (K.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 22 sierpnia 2024 r. nr SKO V 428/79/2024 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia uchyla zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej – SKO, Kolegium) decyzją z dnia 22 sierpnia 2024 r. nr SKO V 428/79/2024, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm. - dalej k.p.a.) oraz art. 71, art. 74 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1112 – dalej u.i.o.ś.), odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] (dalej – Burmistrz) z dnia 11 stycznia 2017 r. nr [...] ustalającej środowiskowe uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą "Przebudowa i rozbudowa ośrodka narciarskiego [...] w [...]". Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Po rozpoznaniu wniosku [...] S.A. w [...], Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia 11 stycznia 2017 r. ustalił środowiskowe uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą "Przebudowa i rozbudowa ośrodka narciarskiego [...] w [...]". Decyzja ta stała się ostateczna. Pismem z dnia 22 lutego 2024 r. L. K. i B. K. (dalej – Skarżący, Wnioskodawcy) wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej Burmistrza Miasta [...] z dnia 11 stycznia 2017 r. Jako podstawę żądania wskazali art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Argumentując pierwszą z przesłanek, mającą uzasadniać wyeliminowanie z obrotu prawnego wspomnianego rozstrzygnięcia, wskazano, że organem właściwym do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie był Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej Dyrektor RDOŚ). Wynikać to ma z faktu, że wskazane w decyzji zamierzenie inwestycyjne składa się z trzech zadań, tj. dotyczy realizacji trzech odcinków kolei linowych. W takiej sytuacji, zdaniem Skarżących, w myśl art. 74 ust. 1a u.i.o.ś., organem uprawnionym do wydania decyzji jest właśnie Dyrektor RDOŚ, a nie Burmistrz Miasta [...] Ponadto na właściwość tego organu wskazuje art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. a u.i.o.ś. Jak bowiem podnoszą Skarżący, przedsięwzięcie polegające na budowie wyciągów narciarskich jest kwalifikowane do tych mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Świadczy o tym: § 3 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.), § 3 ust. 1 pkt 49 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 71), a także § 3 ust. 1 pkt 49 i 50 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. poz. 1839 z późn. zm.). Wystąpienie znamion przestępstwa opisanego w art. 227 Kodeksu karnego (przywłaszczenie funkcji publicznej) uargumentowano w pierwszej kolejności poprzez stwierdzenie, że zgodnie z art. 78 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., państwowy wojewódzki inspektor sanitarny jest uprawniony do wydawania opinii w sprawach dotyczących przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Tymczasem, jak zauważają Wnioskodawcy, opinię wydał powiatowy inspektor sanitarny, co we wskazanego powodu czyni ją nieważną. W dalszej kolejności stwierdzono, że stosownie do brzemienia art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. d u.i.o.ś. nie uzyskano decyzji Dyrektora RDOŚ zezwalającej na zmianę lasu, niestanowiącego własności Skarbu Państwa, na użytek rolny. Natomiast uzyskano decyzję nr [...] z dnia 20 kwietnia 2017 r. Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych, która odnosi się zarówno do terenów Skarbu Państwa, jak i terenów prywatnych. Tymczasem art. 75 ust. 1 pkt 3 u.i.o.ś. określa kompetencje Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych jedynie w odniesieniu do zmiany lasu stanowiącego Skarb Państwa na użytek rolny. Skarżący uzasadniając popełnienie przestępstwa stwierdzili także, że wniosek Inwestora nie spełniał wymagań określonych w art. 74 ust. 1 pkt 7 u.i.o.ś., tj. nie przedstawiono wykazu działek, na których będą prowadzone prace przygotowawcze polegające na wycince drzew i krzewów. Natomiast w decyzji nr [...] z dnia 25 maja 2017 r. będącej pozwoleniem na budowę wyciągu relacji [...] wymieniono 20 działek osób fizycznych o łącznej powierzchni 8,4327 ha, z których wycięto las. Podkreślono, że jest to las położony w obszarze Parku Krajobrazowego Beskidu Śląskiego, a także w obszarze NATURA 2000 Beskid Śląski. Tymczasem Burmistrz Miasta [...] w decyzji środowiskowej stwierdził, że zniszczeniu ulegnie jedynie 1 ha lasu (s. 12 decyzji). W decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach – w opinii Wnioskodawców – Burmistrz Miasta [...] poświadczył nieprawdę poprzez stwierdzenie, że inwestycja nie spowoduje istotnych przekształceń krajobrazu, gdyż budowa kolejek linowych odbędzie się w miejscach likwidowanych wyciągów orczykowych, podczas gdy zostały one poprowadzone nowymi trasami, jak wymagał tego plan miejscowy. Okoliczność ta, zdaniem Skarżących, stanowi o popełnieniu przestępstwa z art. 233 k.k. Ponadto nie uwzględniając faktu, że w rzeczywistości kolej linowa będzie miała odmienny przebieg od tego istniejącego dla wyciągu orczykowego, pozbawiono społeczeństwo uczestnictwa w postępowaniu. W końcowej części Skarżący wyrazili stanowisko, że okoliczności związane z ustaleniem stanu faktycznego na podstawie fałszywych dowodów, jak również wydanie decyzji w wyniku przestępstwa, czy pozbawienie stron czynnego udziału w postępowaniu, uzasadniają o potrzebie wznowienia postępowania administracyjnego. Pismem z dnia 24 czerwca 2024 r. Kolegium zawiadomiło o wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia 11 stycznia 2017 r. nr [...] Następnie decyzją z dnia 22 sierpnia 2024 r. SKO odmówiło stwierdzenia nieważność wspomnianego rozstrzygnięcia. W motywach decyzji przytoczono treść art. 75 ust. 1 u.i.o.ś., a następnie wyrażono stanowisko, że omawiane przedsięwzięcie nie zalicza się do żadnej grupy przedsięwzięć, dla których wydanie decyzji środowiskowej zostało zastrzeżone do właściwości Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, czy starosty. Dlatego też uznano, że Burmistrz Miasta [...] w rozpatrywanej sprawie prawidłowo ocenił swoją właściwość rzeczową i miejscową. W konsekwencji SKO uznało, że nie zaistniała podstawa stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Zdaniem Kolegium, nie było także podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. Kolegium nie natrafiło bowiem na okoliczności przemawiające za nieważnością decyzji z powodu naruszenia przepisów o właściwości; decyzja nie została wydana bez podstawy prawnej; nie dotyczyła sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; została skierowana do osób, będących stronami w sprawie; nie wykryto wad skutkujących jej niewykonalnością, a niewykonalność ta miałaby mieć charakter trwały; nadto wykonanie decyzji nie wywołało czynu zagrożonego karą. W skardze z dnia 9 września 2024 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Wnioskodawcy zakwestionowali decyzję Kolegium i podtrzymali żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia 11 stycznia 2017 r. nr [...] W uzasadnieniu podniesiono, że Skarżący są właścicielami działki nr [...], nad którą przebiegają liny nośne wyciągu [...]. W dalszej części Skarżący przywołali argumentację przedstawioną we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 5 grudnia 2024 r. Skarżący przywołali poglądy judykatury mające uzasadniać ich żądanie wyeliminowania z obrotu prawnego przedmiotowej decyzji Burmistrza Miasta [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie w części. W przedmiotowym postępowaniu mamy do czynienia z instytucją wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej objętej zasadą trwałości (art. 16 § 1 k.p.a.). Tego rodzaju decyzjom przypisuje się przymiot domniemania prawidłowości. Ich wzruszenie może nastąpić tylko w ściśle określonych przypadkach przewidzianych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego lub ustaw szczególnych. Jednym z tzw. nadzwyczajnych trybów postępowania jest instytucja stwierdzenia nieważności decyzji pozwalająca na wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięć ostatecznych na zasadach określonych w art. 156 i nast. k.p.a. Przed podjęciem rozstrzygnięcia wpierw należy ustalić, czy kwestionowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa, a w przypadku konkluzji pozytywnej, czy nie zachodzi przesłanka negatywna do stwierdzenia nieważności (art. 156 § 2 k.p.a.). Skarżący, jako podstawę żądania stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia 11 stycznia 2017 r. nr [...] wskazali art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. W myśl tego przepisu organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zajmując się pierwszą z wymienionych przesłanek, tj. opisaną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., zwrócić należy uwagę, że dotyczy ona naruszenia każdego rodzaju właściwości (miejscowej, rzeczowej, instancyjnej). Przyjmuje się, że przepisy normujące właściwość organów administracji mają charakter bezwzględnie obowiązujący i naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu aktu administracyjnego powoduje nieważność tego aktu bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 29 listopada 1999 r. sygn. akt V SA 955/99, Lex nr 49943; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 1998 r. sygn. akt II SA 701/98, Lex nr 41872). Przepis art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. nie wprowadza bowiem żadnego elementu kwalifikującego naruszenie właściwości. Każdy przypadek naruszenia właściwości skutkuje więc nieważnością decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 16 marca 2023 r. sygn. akt III FSK 2550/21, Lex nr 3523011). W kontrolowanej sprawie Skarżący twierdzenie o właściwości Dyrektora RDOŚ do wydania decyzji środowiskowej wywodzą z dwóch okoliczności. Po pierwsze – z tego, że – w ich ocenie - określona decyzją inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogącymi zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Po drugie – z tego, że inwestycja składa się z więcej niż dwóch przedsięwzięć realizowanych w ramach jednego zamierzenia inwestycyjnego, co uzasadnia – w opinii Skarżących - zastosowanie art. 75 ust. 1a u.i.o.ś. Przed dalszymi rozważaniami należy poczynić zastrzeżenie, że kontrola zaskarżonej decyzji odbywa się w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie jej wydania. Zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. a u.i.o.ś. organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest regionalny dyrektor ochrony środowiska - w przypadku będących przedsięwzięciami mogącymi zawsze znacząco oddziaływać na środowisko: dróg, linii kolejowych, napowietrznych linii elektroenergetycznych, instalacji do przesyłu ropy naftowej, produktów naftowych, substancji chemicznych lub gazu, sztucznych zbiorników wodnych, obiektów jądrowych, składowisk odpadów promieniotwórczych. Analiza tego uregulowania prowadzi do stwierdzenia, że właściwość rzeczowa Dyrektora RDOŚ nie dotyczy wszystkich przedsięwzięć mogącymi zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a jedynie tych enumeratywnie wymienionych w tym przepisie, tj. np. dróg. W kwestii samej kwalifikacji przedsięwzięcia wyjaśnić należy, że Ustawodawca w art. 60 u.i.o.ś. formułując delegację ustawową dla Rady Ministrów do skatalogowania rodzajów przedsięwzięć w zależności od możliwości ich wpływu na środowisko wyróżnił: przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Uwzględniając obowiązujące w dacie wydawania decyzji środowiskowej rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 71 – dalej rozporządzenie), stwierdzić należy, że w myśl § 3 ust. 1 pkt 49, trasy narciarskie, tory bobslejowe, wyciągi narciarskie, w tym wyciągi do narciarstwa wodnego, skocznie narciarskie, oraz urządzenia im towarzyszące, zaliczane były do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Oznacza to, że wbrew temu co twierdzą Skarżący, inwestycja ta nie zaliczała się do przedsięwzięć mogącymi zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. W konsekwencji nie zaistniała podstawa z art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. a u.i.o.ś. do przypisania właściwości rzeczowej do wydania decyzji środowiskowej Dyrektorowi RDOŚ. Dodać należy, że w sprawie nie zaistniały również ku temu podstawy z art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. b-w u.i.o.ś. z racji na to, że przedsięwzięcie określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowań nie wpisuje się w żadną z nazw inwestycji tam wymienionych. Również uzasadnienia dla właściwości rzeczowej Dyrektora RDOŚ nie można wyprowadzić z art. 75 ust. 1a u.i.o.ś. Przepis ten stanowi, że w przypadku gdy wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach obejmuje co najmniej dwa przedsięwzięcia realizowane w ramach jednego zamierzenia inwestycyjnego, dla których właściwe rzeczowo są co najmniej dwa organy, w tym regionalny dyrektor ochrony środowiska, organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Treść tego uregulowania została źle zrozumiana przez Wnioskodawców. Otóż właściwość Dyrektora RDOŚ nie jest warunkowana samą ilością przedsięwzięć realizowanych w ramach jednego zamierzenia inwestycyjnego. Wskazany przepis jest normą kolizyjną wskazującą, który organ jest właściwy do wydania decyzji środowiskowej w przypadku zbiegu kompetencji różnych organów, np. starosty i regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Taka sytuacja jednak nie zaistniała w badanym przypadku. Konkludując stwierdzić należy, że prawidłowo Kolegium uznało, iż uprawnienie do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowań przysługiwało Burmistrzowi Miasta. Dlatego też niezasadnym było twierdzenie Skarżących o wystąpieniu okoliczności z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Skarżący oprócz naruszenia przepisów o właściwości rzeczowej podnieśli ponadto szereg innych okoliczności mających uzasadniać stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej. Związane były one m.in. z nieprawidłowościami postępowania uzgodnieniowego, brakami formalnymi wniosku. Kolegium nie odniosło się jednak do tych kwestii. Dopiero w odpowiedzi na skargę wyjaśniono, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 § 1 k.p.a. ocenia się wady tkwiące w samej decyzji. Z tego też względu Kolegium uznało, że pozostałe zarzuty zawarte we wniosku Skarżących nie są wadami, które mogłyby skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji. Co do zasady należy zgodzić się z Kolegium, że postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji koncentruje się na ocenie, czy decyzja ostateczna dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną, a ponadto czy waga tego naruszenia przemawia na rzecz wzruszenia decyzji ostatecznej. W toku postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ nie prowadzi postępowania dowodowego mającego na celu ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną, lecz skupia się na wadach tkwiących w kontrolowanej decyzji. Postępowanie nieważnościowe nie jest bowiem kolejną instancją, a zatem nie postępowaniem, w toku którego bada się sprawę merytorycznie, lecz wyłącznie rozstrzyga o ewentualnych wadach kontrolowanej decyzji w kontekście zaistnienia, bądź też nie, przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2024 r. sygn. akt III OSK 2818/23, Lex nr 3692151). Jednak należy wskazać, że w judykaturze dopuszcza się także możliwość oparcia przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na rażącym naruszeniu przepisów prawa procesowego, choć przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie wtedy, gdy naruszenie tych przepisów mając charakter rażący pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2023 r. sygn. akt I OSK 1251/22, Lex nr 3582948). W kontekście powyższego rolą Kolegium było wyjaśnienie z jakich przyczyn pozostałe zarzuty wniosku nie mogą stanowić o nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jednak w pierwszej kolejności SKO winno dokonać rozważań, czy wskazane w podaniu nieprawidłowości formalnoprawne nie wpłynęły na treść wydanego rozstrzygnięcia, tj. czy nie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stwierdzona nieprawidłowość wyklucza możliwość przeprowadzenia przez Sąd kontroli zaskarżonej decyzji w tej materii. Sąd nie może bowiem zastępować, czy wyręczać organu administracji publicznej. Zadaniem sądu administracyjnego jest skontrolować zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem. Jeśli zatem organ nie zamieścił w decyzji żadnych rozważań na określony temat, to Sąd nie może skontrolować czegoś, czego nie ma. Z tego też względu Kolegium ponownie rozpatrując sprawę winno dokonać wskazanych rozważań i uzasadnić swoją decyzję zgodnie ze wzorcem określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że organy orzekające w niniejszej sprawie naruszyły przepisy prawa procesowego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkować musiało uchyleniem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.). Sąd nie orzekł w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego wobec braku wniosku Skarżących o ich przyznanie (art. 210 § 1 p.p.s.a.), którzy reprezentowani byli przez profesjonalnego pełnomocnika.