I OSK 1251/22

Dnia 1 czerwca 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 738/21 w sprawie ze skargi Z. B., A. K., E. W., J. B. i K. P. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 października 2021 r., I SA/Wa 738/21 oddalił skargę Z. B., A. K., E. W., J.B. i K. P. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Z. B., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 1, 3 k.p.a. przez błędną ocenę materiału dowodowego i zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy a także zaniechanie zebrania i rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący; 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w zw. z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz.U.1998.133.872 ze zm.), dalej jako "u.p.w.", przez oddalenie skargi i tym samym przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie miało miejsce rażące naruszenie prawa. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Ocenę zarzutów skargi kasacyjnej należy poprzedzić przypomnieniem, iż w okolicznościach niniejszej sprawy wniosek odszkodowawczy w trybie art. 73 ust. 4 u.p.w., z zachowaniem terminu przewidzianego w tym przepisie, został złożony przez J. M. – jedną ze współwłaścicielek nieruchomości zajętej pod drogi publiczne (gminne), położone w R. – ul. N. i ul. S., obręb [...], oznaczone jako działki nr [...] o powierzchni 1034 m2, nr [...] o powierzchni 274 m2 i nr [...] o powierzchni 757 m2. W następstwie rozpoznania tegoż wniosku, odszkodowanie na rzecz dwóch spadkobierców zmarłej wnioskodawczyni – G. M. i M. M., w udziałach po 1/6 części całości, zostało ustalone decyzją Starosty [...] z dnia [...] marca 2017 r. W pkt 3. tej decyzji Starosta orzekł także o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, nie będących spadkobiercami J.M., tj. odmówił prawa do odszkodowania Z. B., J. B., K. P., E. W. i A.K. Od powyższej decyzji, w zakresie rozstrzygnięcia o przyznanym odszkodowaniu, odwołali się spadkobiercy zmarłej wnioskodawczyni – G. M. i M. M. Powyższa decyzja, w zakresie rozstrzygnięcia z pkt 3. nie została natomiast zaskarżona odwołaniem i stała się ostateczna. Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. skarżący Z. B., J. B., A.K., E. W. i K. P. wnieśli o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2017 r. w zakresie pkt. 3, tj. w części dotyczącej odmowy ustalenia na ich rzecz odszkodowania. W następstwie przeprowadzenie postępowania nieważnościowego, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. znak [...] Minister Rozwoju, Pracy I Technologii, po rozpatrzeniu odwołania Z. B., J.B., K.P., E. W. i A. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2019 r. znak: [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności pkt. 3 ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2017 r., utrzymał w mocy ww. decyzji Wojewody [...] W tak zakreślonym stanie sprawy odniesienie się do zarzutów kasacyjnych wypada rozpocząć od wskazania, iż Sąd I instancji badał legalność decyzji podjętych w postępowaniu nieważnościowym. Istotą tego postępowania jest weryfikacja określonego rozstrzygnięcia z punktu widzenia kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie to jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym, wyrażonej w art. 16 k.p.a., zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. A zatem nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące. Nadto dla przyjęcia, że określona decyzja została podjęta z kwalifikowanym naruszeniem prawa niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny. Wypada także zauważyć, iż dokonanie powyższej weryfikacji decyzji odbywa się w oparciu o stan faktyczny i prawny sprawy aktualny na czas ferowania rozstrzygnięcia objętego zarzutem nieważności. Z tego też powodu organ nadzoru zasadniczo opiera się na okolicznościach faktycznych sprawy ustalonych w kontrolowanym postępowaniu, a tylko wyjątkowo prowadzi postępowanie dowodowe, choćby dla zbadania statusu strony postępowania czy weryfikacji kluczowych okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia nieważności rozstrzygnięcia (vide: wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2009 r. I OSK 207/08; wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2017 r., II OSK 873/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Nie jest natomiast celem postępowania nadzorczego zebranie i ocena okoliczności sprawy w taki sposób jaki został zastrzeżony dla postępowania zwyczajnego, zakończonego rozstrzygnięciem objętym postępowaniem nadzorczym. Ferując rozstrzygnięcie w postępowaniu nieważnościowym organ opiera się zatem zasadniczo na okolicznościach faktycznych ustalonych w postępowaniu głównym, a tylko w pewnych aspektach sprawy może uzupełnić okoliczności faktyczne w postępowaniu nadzorczym. Z powyższego punktu widzenia nietrafne są zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1, 3 k.p.a., podnoszone w kontekście wadliwie zebranego i ocenionego w postępowaniu nadzorczym materiału dowodowego sprawy. Z punktu widzenia skuteczności złożenia wniosku odszkodowawczego, wynikającej z zachowania terminu wskazanego w art. 73 ust. 4 u.p.w., tylko pełnomocnictwo z dnia [...] września 2004 r. udzielone Z. B. przez współwłaścicieli nieruchomości, mogłoby wskazywać na to, że osoby te jeszcze przed dniem [...] grudnia 2005 r. upoważniły Z. B. do reprezentowania ich w sprawie odszkodowawczej. Z okoliczności sprawy nie wynika jednak aby to pełnomocnictwo zostało przedstawione organowi przed dniem 31 grudnia 2005 r. Okoliczność ta nie wynika także z jego treści, która nie wskazuje daty przedłożenia organowi tegoż dokumentu. Fakt, iż pełnomocnictwo to aktualnie znajduje się aktach sprawy odszkodowawczej, nie oznacza jeszcze złożenia go z zachowaniem zawitego terminu, stosownie do wymagań art. 73 ust. 4 u.p.w. Organy w postępowaniu nadzorczym przeanalizowały okoliczności sprawy odszkodowawczej zasadnie nie znajdując podstaw do uznania, że dokument ten mógł zostać złożony Staroście [...] w terminie do dnia 31 grudnia 2005 r. Powyższemu zaprzecza natomiast zachowanie skarżących po wydaniu, objętej postępowaniem nadzorczym, decyzji z dnia [...] marca 2017 r., od której nie odwołali się mimo wyraźnie niekorzystnego dla nich rozstrzygnięcia odmawiającego odszkodowania, a także fakt, iż Z. B. odrębny wniosek odszkodowawczy złożył Staroście [...] w dniu [...] marca 2012 r. Tym samym przeprowadzone w toku czynności nadzorczych postępowanie wyjaśniające, nie doprowadziło do ustaleń podważających konstatację Starosty [...], która legła u podstaw decyzji z dnia [...] marca 2017 r., iż z grona współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, o odszkodowanie za jej zajęcie pod drogi publiczne, z zachowaniem terminu wskazanego w art. 73 ust. 4 u.p.w., wystąpiła jedynie J.M. Należy także zauważyć, iż w okolicznościach badanej sprawy wyraźnie wskazana została podstawa prawna wnioskowanego stwierdzenia nieważności. Stanowi ją rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przy czym aktualnie w skardze kasacyjnej podniesione zostały wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów postępowania oparte na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Do poprawności tak zastosowanej klasyfikacji zarzutów kasacyjnych wypada odnieść się odrębnie, aktualnie wypada natomiast wskazać, iż trafną jest konkluzja Sądu I instancji, iż o tym, czy dany akt został wydany z rażącym naruszeniem prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa; charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki ekonomiczne lub gospodarcze, które wywołuje decyzja (vide: wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994/3/36; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995/2/91). Przy czym możliwe jest oparcie przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na rażącym naruszeniu zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów prawa procesowego, choć przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie wtedy, gdy naruszenie tych przepisów mając charakter rażący pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 25 lipca 2019 r., I OSK 2671/17, www.orzeczenia.nsa.gov.p ). Ta kwalifikowana wadliwość zachodzi zatem w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub części (vide: B.Adamiak, Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012/3/54). W powyższym zakresie uznaje się także, że przepisem, który może być rażąco naruszony jest co do zasady przepis prawa materialnego, a przepis postępowania tylko wtedy gdy jego naruszenie skutkuje tym, że przepis będący podstawą decyzji został zastosowany w taki sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie tylko nie mógł powstać na gruncie tego przepisu, ale jego powstanie urąga zasadom demokratycznego państwa prawa. (vide: wyrok NSA z dnia 15 marca 2018 r., I OSK 2217/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Dokonując w kontekście powyższych uwag analizy zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 1, 3 k.p.a. należy także dostrzec, iż nie odnosi się on do decyzji odszkodowawczej objętej postępowaniem nadzorczym. Autor kasacji nie wskazuje bowiem aby doszło do rażącego naruszenia ww. przepisów, a sama konstrukcja owego zarzutu pozbawiony jest nawiązania do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wypada zatem zarzut ten odnosić wyłącznie do decyzji podjętych w toku postępowania nieważnościowego. W świetle tego, o czym była już mowa powyżej, zarzut ów nie doprowadził do podważenia ustaleń stanowiących podstawę faktyczną rozstrzygnięcia podjętego w toku postępowania nadzorczego. Istotniejsza jest jednak konstatacja, iż ustalenia faktyczne, które stanowiły podstawę faktyczną decyzji odmawiającej przyznania skarżącym kasacyjnie odszkodowania, z uwagi na niezłożenie w zakreślonym terminie wniosku, o którym mowa w art. 73 ust. 3 u.p.w., w ogóle nie zostały w skardze kasacyjnej uznane za podjęte z rażącym naruszeniem prawa. Powyższe ma zasadnicze znaczenie dla oceny zasadności skargi kasacyjnej. Wypada także dostrzec, iż zarzut naruszenia art. 8, art. 9 i art. 138 § 2 k.p.a. nie doczekał się jakiegokolwiek uzasadnienia, a jednocześnie sporządzone uzasadnienie nie zawiera nawiązania do treści ww. przepisów, co uniemożliwia uczynienie z nich wzorca kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. To do autora skargi kasacyjnej należy podanie nie tylko konkretnych przepisów prawa, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji ale także precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie, a w odniesieniu do przepisów postępowania także wykazanie wpływu ich naruszenia na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd I instancji. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno natomiast przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych. (vide: wyrok NSA z dnia 2 września 2016 r., I OSK 735/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (vide: uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Jest to możliwe jednak tylko wtedy gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył sąd I instancji i na czym owo naruszenie polegało. Brak jest także podstaw do potwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w zw. z art. 73 ust. 4 u.p.w. Odniesienie się do tegoż zarzutu należy poprzedzić stwierdzeniem, iż utrwalonym jest pogląd, że przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ma charakter prawnomaterialny (wyrok NSA z 15.5.2013 r., I OSK 2160/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ) i stanowi podstawę skargi kasacyjnej, określoną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (H.Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym LexisNexis 2010 s. 222). Podobnie normę prawa materialnego statuuje przepis art. 73 ust. 4 u.p.w., określając granice czasowe realizacji prawa do odszkodowania za nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, które z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Powyższa nieumiejętność w klasyfikowaniu zarzutów kasacyjnych nie stanowi jednak bariery w ich ocenie w toku niniejszej sprawy, a zatem powyższy zarzut należy rozpoznać jako zarzut naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji wypada zatem przypomnieć, że podstawę skargi kasacyjnej może stanowić naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, oraz podać jak w ocenie skarżącego kasacyjnie przepis ów powinien być rozumiany, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Błędna wykładnia prawa materialnego oznacza wady popełnione podczas ustalania znaczenia normy prawnej (vide: wyrok NSA z dnia 13 września 2005 r., II OSK 16/05; wyrok NSA z dnia 23 lutego 2005 r., OSK 539/04; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r., OSK 1026/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Natomiast naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej (vide: postanowienie SN z dnia 15 października 2001 r., I CKN 102/99, LexPolonica nr 383196). Analizowany aktualnie zarzut pozbawiony jest wskazania formy naruszenia prawa, a kwestii tej nie wyjaśnia także uzasadnienie skargi kasacyjnej, odwołujące się w sposób wyraźny jedynie do niedostatecznego wyjaśnienia treści pełnomocnictwa z dnia 27 września 2004 r. W tej sytuacji oceniając zasadność powyższego zarzutu należy odwołać się do ustalenia dokonanego w toku postępowania zakończonego pkt 3 decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2017 r., wskazującego, iż z grona współwłaścicieli przedmiotowych nieruchomości, z zachowaniem terminu wskazanego w art. 73 ust. 4 u.p.w., wniosek o ustalenie odszkodowania zgłosiła jedynie J.M. Uprawnienia pozostałych współwłaścicieli w powyższym zakresie wygasły, bowiem dzień 31 grudnia 2005 r. wyznaczał zawity termin prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 11 marca 2021 r., I OSK 4127/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W takiej sytuacji brak jest podstaw do twierdzenia, że pkt 3 decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2017 r. odmawiając pozostałym współwłaścicielom prawa do odszkodowania w sposób rażący narusza art. 73 ust. 4 u.p.w. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.