I OSK 2671/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie NSA Grzegorz Jankowski NSA Rafał Stasikowski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Weiher po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 513/ 17 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [..] lutego 2017 r. nr [..] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od A. S. na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 20 lipca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 513/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [..] lutego 2017 r., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [..] października 2016 r. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z [..] października 2016 r. nr [..] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [..] kwietnia 2003 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [..] lutego 2002 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa z [..] stycznia 1970 r., utrzymującej w mocy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z [..] marca 1969 r., w którym stwierdzono, że na własność Skarbu Państwa przeszły z mocy prawa z dniem 13 września 1944 r., wymienione w orzeczeniu działki gruntu, stanowiące w tym dniu własność A. S., które w następnym okresie uzyskali w drodze spadkobrania F. S.i i T. S. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożył A. S. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, wymienioną na wstępie decyzją z [..] lutego 2017 r. nr [..], Minister wskazał, że prowadzone postępowanie dotyczy ponownej oceny sprawy wszczętej z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [..] kwietnia 2003 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [..] lutego 2002 r., które również zostały wydane w trybie nieważnościowym. Dlatego dokonywana w ramach prowadzonego postępowania ocena nie może objąć merytorycznej treści orzeczeń wydanych w zwykłym postępowaniu z zakresu reformy rolnej, którymi są decyzja Ministra Rolnictwa z [..] stycznia 1970 r. i decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z [..] marca 1969 r. Innymi słowy, z uwagi na charakter postępowania nieważnościowego i fakt, że badane decyzje zostały wydane w trybie nieważnościowym, organ uprawniony jest wyłącznie do zbadania prawidłowości decyzji objętych wnioskiem, bez wchodzenia w merytoryczną ocenę zasadności przejęcia nieruchomości objętych decyzjami z [..] stycznia 1970 r. i z [..] marca 1969 r. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzja – której wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy – obarczona jest wadami, enumeratywnie wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też względu organ nie może podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do jej istoty, a ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji. Zdaniem organu, decyzja z [..] kwietnia 2003 r. nie przesądzała kwestii związanych z podpadaniem pod przepisy dekretu. Przepisy z zakresu przeprowadzenia reformy rolnej nie były też podstawą wydania tej decyzji. Rozstrzygnięcie to zostało wydane w trybie nieważnościowym, dlatego prowadzenie postępowania w tym trybie wobec niej wyklucza możliwość merytorycznego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną i prawomocną decyzją nacjonalizacyjną z [..] stycznia 1970 r. Z wymienionych względów zarzuty dotyczące naruszenia art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, nieuwzględnienia opinii z 30 września 2013 r. oraz naruszenia w tym kontekście art. 7 k.p.a., art. 77 i art. 80 k.p.a. nie mogły być w ocenie organu rozpoznane w ramach tego postępowania, zaś wniosek dowodowy z 8 listopada 2016 r. nie ma uzasadnienia, gdyż wykracza poza zakres postępowania nieważnościowego. Postępowanie z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [..] stycznia 1970 r. zakończone zostało ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [..] kwietnia 2003 r. Z tego względu ponowne prowadzenie postępowania i wydanie decyzji w sprawie zakończonej już ostatecznym rozstrzygnięciem, które nadal istnieje w obrocie prawnym, prowadziłoby do bezwzględnego naruszenia prawa skutkującego nieważnością, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Dlatego prowadzone postępowanie nie może wykraczać poza zakres wniosku, który dotyczy decyzji z [..] kwietnia 2003 r. Zdaniem organu, ostateczna decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [..] kwietnia 2003 r., rozstrzygnęła definitywnie sprawę z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczących przejęcia na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie dekretu, nieruchomości położonych na terenie miasta [..]w, stanowiących byłą własność A. S. Ze względu na fakt, że poszukiwania dokumentów związanych z postępowaniem administracyjnym zakończonym decyzją Ministra Rolnictwa z [..] stycznia 1970 r. nie przyniosły oczekiwanych rezultatów, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wydając badaną decyzję, zmuszony był oprzeć się na niepełnym materiale dowodowym. Z poczynionych wówczas przez organ ustaleń wynikało, że w dniu 13 września 1944 r., a więc w dacie wejścia w życie dekretu, A. S. był właścicielem nieruchomości o łącznej powierzchni 1731 ha, w tym działek gruntu położonych w obrębie miasta [..]. W związku z tym, że podczas prowadzonego postępowania ówczesny wnioskodawca nie przedstawił dowodów na poparcie swojego twierdzenia, zgodnie z którym działki znajdujące się w obrębie miasta [..] były działkami budowlanymi i wydano wobec nich orzeczenie zatwierdzające projekt parcelacji, Minister odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [..] stycznia 1970 r., orzekającej, że nieruchomości te, stanowiące w dniu wejścia w życie dekretu własność A. S., przeszły na własność Skarbu Państwa wraz z pozostałym jego majątkiem. Podstawą odmowy stwierdzenia nieważności było uznanie, że wnioskodawca nie przedstawił żadnych dokumentów potwierdzających dokonanie i zatwierdzenie parcelacji działek gruntu wymienionych w orzeczeniach z [..] marca 1969 r. i z [..] stycznia 1970 r. W związku z tym Minister uznał, że istniały podstawy do ich przejęcia z uwagi na fakt, że działki te (stanowiące własność A. S.) wchodziły w skład nieruchomości ziemskiej o powierzchni 1731 ha, która spełniała przesłanki określone w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Wynika z tego, że Minister wydając badaną decyzję ocenił prawidłowość przejęcia nieruchomości A. S. w kontekście spełniania przez nie przesłanki powierzchniowej. Biorąc pod uwagę, że przesłanka ta jest podstawowym i jedynym kryterium dającym się wywieść wprost z dekretu, uznać trzeba zdaniem organu, że wydanie rozstrzygnięcia o takiej treści znajduje uzasadnienie prawne. Zatem nie ma podstaw do uznania, że Minister naruszył przepisy prawa. Oceny tej nie może zmienić lapidarne uzasadnienie faktyczne decyzji, bowiem, pomimo że jest krótkie, to zawiera spójny obraz sprawy, który koresponduje z treścią sentencji decyzji. Powyższe uzasadnia twierdzenie, że rozstrzygnięcie zawarte w kontrolowanej decyzji Ministra z [..] kwietnia 2003 r. jest zgodne ze stanem faktycznym sprawy, wynikającym z jej okoliczności. W związku z tym brak jest podstaw do uznania, że Minister wydając tę decyzję rażąco naruszył prawo. W ocenie organu, z samego faktu położenia nieruchomości w granicach miasta nie można wyciągać wniosku o ich miejskim charakterze i zarazem niepodleganiu przepisom dekretu. Wynika to również z tego, że akty prawne z okresu międzywojennego - np. art. 24 ustawy z dnia 29 kwietnia 1925 r. (Dz. U. Nr 51, poz. 346) o rozbudowie miast - używały pojęcia nieruchomości ziemskiej położonej w obrębie miasta. Do tych nieruchomości miały też zastosowanie przepisy ustawy z dnia 15 lipca 1920 r. o wykonaniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 70, poz. 462), jak również przepisy rozporządzenia tymczasowego Rady Ministrów o przenoszeniu własności nieruchomości ziemskich z dnia 1 września 1919 r. Natomiast zgodnie z art. 20 ówcześnie obowiązującego rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 kwietnia 1927 r. o rozbudowie miast (Dz. U. z 1936 r. Nr 10, poz. 107), podział nieruchomości, położonych w granicach administracyjnych miasta, nastąpić mógł tylko na podstawie planu podziału, zatwierdzonego przez zarząd miejski. Przed uzyskaniem tego zatwierdzenia nie mogły być dokonywane wpisy hipoteczne podziału nieruchomości, a umowy w sprawie odstąpienia części nieruchomości nie miały mocy prawnej. W tym kontekście, o przeznaczeniu na cele reformy rolnej nieruchomości ziemskich położonych w granicach administracyjnych miast, przesądzał związek funkcjonalny z nieruchomością ziemską przejmowaną na cele reformy rolnej. Co również istotne, z uzasadnienia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [..] kwietnia 2003 r. wynika, że M.S. (poprzedni wnioskodawca postępowania nieważnościowego) nie udowodnił, że działki objęte decyzjami z 1969 r. i 1970 r. stały się działkami budowlanymi przed 1 września 1939 r. Nie przedłożył też żadnych dokumentów, z których wnikałoby, że projekt parcelacji tych nieruchomości został zatwierdzony przed 1 września 1939 r. Poza tym również wśród dokumentów załączonych do rozpatrywanego wniosku, w tym składających się na opinię przygotowaną przez pracownię [..], brak jest takich, które świadczą o przeprowadzeniu i zatwierdzeniu parcelacji. Rozpoznając skargę na tę decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że dokonując wskutek wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji opartego na przesłance określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oceny, czy decyzja ta rażąco narusza przepis prawa, właściwy organ dokonuje zatem pośredniego aktu stosowania tego przepisu. Jeśli zatem podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji jest zarzut rażącego naruszenia prawa materialnego, to odmowa uwzględnienia wniosku jest wynikiem takiej właśnie formy zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i powołanego przez stronę przepisu prawa materialnego. Decyzja będąca aktem stosowania prawa może być dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z powodu rażącego naruszenia stosowanego przepisu tego prawa. Ocena organu, że decyzja administracyjna nie narusza rażąco określonego przepisu prawa materialnego lub procesowego może zatem rażąco naruszać ten właśnie przepis prawa stosowany w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rolą organu nadzoru było zatem odniesienie się do wszystkich zarzutów rażącego naruszenia prawa – także i tych, które odnoszą się do prawa materialnego, czyli art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej. Aby tego dokonać niezbędne było zdaniem Sądu odniesienie się do opinii geodezyjnej z 30 września 2013 r. zespołu biegłych geodetów z pracowni [..], bowiem opinia ta mogła mieć wpływ na ocenę charakteru nieruchomości przejętych decyzjami z [..] stycznia 1970 r. i z [..] marca 1969 r. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 10 stycznia 2011 r., I OPS 3/10 (ONSAiWSA 2011/2/23), zgodnie z pierwotnym brzmieniem art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej (Dz. U. z 1944 r. Nr 4, poz. 17) "Na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym (...)". Przepis ten został zmieniony przez art. 1 ust. 5 dekretu z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3, poz. 9). Zmiana polegała na wykreśleniu ze zdania pierwszego art. 2 ust. 1 wyrazów "o charakterze rolniczym". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego [wyrażonym w powyższej uchwale], należy uwzględnić, że dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej wszedł w życie z dniem 13 września 1944 r. (z dniem ogłoszenia). Z tym dniem nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, wymienione w art. 2 ust. 1 dekretu, przeszły na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu. Dekret zatem nie dotyczył nieruchomości, które nie były nieruchomościami o charakterze rolniczym. (...) Nie można również przyjąć, że z dniem 13 września 1944 r. przeszły na własność Skarbu Państwa nieruchomości o charakterze rolniczym, a z dniem 19 stycznia 1945 r. przeszły na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskie, które nie były nieruchomościami o charakterze rolniczym. (...) Takie rozumowanie jest niedopuszczalne, gdyż prowadzi do wniosku, że dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej przewidywał przeprowadzenie "dwóch reform rolnych" w zakresie pozyskania nieruchomości na cele reformy rolnej (...). Należy zatem dojść do wniosku, że zmiana dokonana dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r., polegająca na skreśleniu wyrazów "o charakterze rolniczym" w art. 2 ust. 1 zdanie pierwsze dekretu z dnia 6 września 1944 r., nie zmieniała istoty postanowień tego dekretu co do tego, jakie nieruchomości przeszły na własność Skarbu Państwa z dniem 13 września 1944 r." W podobny sposób pojęcie "nieruchomości ziemskiej" zdefiniował po raz pierwszy Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 19 września 1990 r., W 3/89 (OTK 1990, poz. 26, s. 174). Według stanowiska TK pod pojęciem "nieruchomości ziemskiej" należy rozumieć nieruchomość ziemską, która jest lub może być wykorzystywana do prowadzenia działalności wytwórczej w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, a więc nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, z tym że przez inne podmioty. Z przepisów tych nie wynika natomiast, ażeby na cele reformy rolnej były przeznaczone nieruchomości nie mające takiego charakteru. Takiego charakteru (nieruchomości ziemskiej) nie mogła mieć natomiast nieruchomość, która przed 1 września 1939 r. została rozparcelowana na działki budowlane, co wynika wprost z tezy powoływanej uchwały TK sygn. W 3/89. Faktu parcelacji, zdaniem skarżącego, ma dowodzić załączona do akt sprawy opinia geodezyjna. Jej analiza była w takiej sytuacji konieczna do ustalenia charakteru przejętej nieruchomości, zwłaszcza, że jak sam organ nadzoru zauważył, "poszukiwania dokumentów związanych z postępowaniem administracyjnym zakończonym decyzją Ministra Rolnictwa z [..] stycznia 1970 r. nie przyniosły oczekiwanych rezultatów", a z samej treści decyzji z [..] marca 1969 r. wynika, że "Część tej nieruchomości leżąca w granicach miasta [..] została poddana w okresie przedwojennym parcelacji w/g planu wykonanego w 1938 r. przez mierniczego przysięgłego(...)." Sąd wskazał, że zadaniem organu nadzoru, który miał ocenić, czy decyzja będąca aktem stosowania prawa może być dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z powodu rażącego naruszenia stosowanego przepisu tego prawa, było ustalenie, czy załączona opinia potwierdza parcelację przejętej nieruchomości na działki budowlane przed 1 września 1939 r. Tymczasem organ nadzoru ograniczył się do jednego zdania, że "wśród dokumentów załączonych do rozpatrywanego wniosku, w tym składających się na opinię przygotowaną przez pracownię [.], brak jest takich, które świadczą o przeprowadzeniu i zatwierdzeniu parcelacji." Powołana opinia jest jednak obszerna i oparta na analizie różnych dokumentów, której wnioski organ powinien ocenić, a nie odwoływać się wyłącznie do braku samego dokumentu zatwierdzającego parcelację. W ocenie Sądu, nie czyniąc tego, organ nadzoru naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., ze skutkiem mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czyli na wskazana wyżej ocenę charakteru przejmowanej nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej, a w konsekwencji na ocenę rażącego naruszenia tego ostatniego przepisu stosowanego w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniósł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zarzucając mu: 1. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie: I. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 K.p.a. wyrażające się w przyjęciu, że wydając zaskarżoną decyzję Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie podjął wszystkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, mimo że w toku postępowania organ podjął wszelkie czynności zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie, w jakim to konieczne i niezbędne dla oceny, czy decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [..] kwietnia 2003 r. i z [..] lutego 2002 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, 2) Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a. wyrażające się w przyjęciu, że organ nie ocenił, na podstawie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, podczas gdy organ zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy pod kątem spełnienia przesłanek nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [..] kwietnia 2003 r., co znalazło wyraźne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji z [..] lutego 2017 r. – co miało istotny wpływ na wynik sprawy, II. Naruszenie prawa materialnego, tj: 1) Art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez jego błędną wykładnię, wyrażającą się w przyjęciu, że zakres postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w trybie nadzoru obliguje organ do przeprowadzenia postępowania w takim samym zakresie, jak w przypadku postępowania zwykłego z zakresu reformy rolnej o niepodpadanie określonej nieruchomości pod przepisy dekretu, podczas gdy Minister obowiązany był wyłącznie do oceny prawidłowości decyzji z [..] kwietnia 2003 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z [..] lutego 2002 r. z uwzględnieniem prawidłowości zastosowania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, 2) Art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji może być odmienna niż zastosowana w sprawie interpretacja przepisów prawa, podczas gdy utrwalone orzecznictwo wskazuje, że w sposób rażący można naruszyć jedynie te przepisy, które nie budzą wątpliwości. Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, A. S. domagał się jej oddalenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie, niezależne od postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Każde z tych postępowań ma innych przedmiot. W związku z tym, o ile w postępowaniu zwyczajnym obowiązkiem organu jest zebranie i ocena całości materiału dowodowego istotnego w danej sprawie administracyjnej z punktu widzenia przepisu materialnoprawnego i wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, o tyle w postępowaniu nadzwyczajnym organ ma obowiązek ustalić wyłącznie, czy w sprawie zaistniała którakolwiek z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Organ administracyjny w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej wadliwą decyzją, a orzekając jak organ kasacyjny, koncentruje się wyłącznie na ustaleniu jednej z przesłanek stwierdzenia nieważności (albo jej niezgodności z prawem) i nie jest władny rozstrzygać o kwestiach dotyczących istoty sporu (wyrok SN z 7 marca 1996 r., III ARN 70/95, OSNP 1996, nr 18, poz. 258) Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jako postępowanie nadzwyczajne służy tym samym wyłącznie ocenie, czy przy wydaniu decyzji nie doszło do nadzwyczajnych, tzw. kwalifikowanych naruszeń prawa, które uzasadniają podważenie mocy decyzji ostatecznej. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest więc ocena, czy decyzja została wydana w sytuacjach wyliczonych enumeratywnie w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności może dotyczyć decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Dopuszczalne jest także stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji. W tym ostatnim przypadku przedmiotem oceny jest wyłącznie decyzja nieważnościowa przez pryzmat przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Sytuacja taka zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt. 2 organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Do rażących naruszeń prawa, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji zaliczyć należy naruszenie prawa materialnego, dalej naruszenia przepisów prawa procesowego, czy przepisów kompetencyjnych (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski. Warszawa 2004 str. 727). Ograniczenie przedmiotu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powoduje, że nie jest co do zasady prowadzone postępowanie dowodowe. Ocena ciężkiego kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa oparta jest na stanie faktycznym ustalonym w postępowaniu, w którym została wydana decyzja objęta żądaniem zastosowania sankcji nieważności (wyr. NSA z 28 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1721/17). Dalej zauważyć należy, iż wpływ na rodzaj przepisów prawa, które mogą potencjalnie zostać naruszone w sposób rażący może mieć to, czy postępowanie nieważnościowe dotyczy decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym czy też decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Jeśli bowiem przedmiotem żądania stwierdzenia nieważności jest decyzja wydana w uprzednim postępowaniu nieważnościowym, to w sposób rażący mogły zostać naruszone tylko te przepisy, które były stosowane (bezpośrednio) przez organ administracyjny w uprzednim postępowaniu nieważnościowym. W postępowaniu takim zastosowanie znajdują zaś przepisy prawa procesowego, co oznacza, że rażące naruszenie prawa odnosić się może do tego rodzaju przepisów prawa. W niniejszej sprawie konieczne jest tym samym uwzględnienie opisanych powyżej różnic w sposobie prowadzenia postępowania zwykłego (jurysdykcyjnego) oraz postępowania nadzwyczajnego (nieważnościowego), w tym odmienności co do zakresu postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w trybie nieważnościowym, jak również różnic występujących między postępowaniem nieważnościowym mającym za przedmiot żądanie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym lub decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym. Wszystkie te odmienności scharakteryzowane powyżej prowadzą do wniosków co do słuszności argumentacji przedstawionej w skardze kasacyjnej. Zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie organem, iż prowadzone w sprawie postępowanie przez organ nadzoru nie mogło koncentrować się na badaniu, czy przedmiotowe nieruchomości podpadały pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1988 (Dz. U. nr 3, poz. 13) o przeprowadzeniu reformy rolnej, a jedynie, czy decyzje z dnia [..] kwietnia 2003 r. oraz z [..] lutego 2002 r. były dotknięte wadami uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności. Inaczej mówiąc w postępowaniu nieważnościowym obowiązkiem organu nadzorczego było zbadanie przesłanek pozytywnych oraz negatywnych stwierdzenia nieważności. Powyższe skutkuje zasadnością zarzutów naruszenia przepisów przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., bowiem ocena Sądu I instancji względem naruszenia przez organ przepisów postępowania wyjaśniającego w postępowaniu nadzorczym była błędna. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, ustalenie okoliczności faktycznych dotyczących charakteru nieruchomości powinno nastąpić w postępowaniu zwykłym, nie zaś na etapie postępowania nieważnościowego, które ogranicza się wyłącznie do zbadania, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji enumeratywnie wyliczone w art. 156 § 1 K.p.a. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie powoływał się na przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie o uchyleniu zaskarżonych decyzji na konkluzji o wadliwej ocenie materiału dowodowego przez organ nadzoru, w tym przez niewystarczającą analizę opinii pracowni geodezyjnej [..], która to opinia potwierdza, zdaniem skarżącego, parcelację przejętej nieruchomości na działki budowlane przed 1 września 1939 r. Powyższa opinia nie dotyczy jednak okoliczności faktycznych, które mogą być badane w trybie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej (wydanej w postępowaniu nieważnościowym), w związku z czym brak oceny tej opinii przez organ nadzoru nie mógł stanowić przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji. Niedopuszczalne jest w postępowaniu nieważnościowym rozszerzanie zakresu postępowania na okoliczności podlegające rozstrzygnięciu w postępowaniu głównym. Przyznanie racji Sądowi I instancji względem zakresu okoliczności badanych w postępowaniu nieważnościowym i możliwości sięgania w nim do oceny przesłanek wywłaszczenia nieruchomości skutkowałoby multiplikowaniem postępowań administracyjnych nadzwyczajnych, w których badaniu podlegałyby okoliczności podlegające rozstrzygnięciu w postępowaniu głównym. Prowadziłoby to do przekształcenia żądania stwierdzenia nieważności w sui generis szczególne odwołanie, nie dotknięte ograniczeniami charakterystycznymi dla odwołania, np. wynikającym z przepisu art. 129 § 2 k.p.a. Jeżeli skarżący w tej sprawie dysponuje materiałem dowodowym, który spełnia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., powinien złożyć wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego, nie zaś o stwierdzenie nieważności decyzji. Powyższe prowadzi do konkluzji, że zasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Słusznie wskazuje się w skardze kasacyjnej, że argumentacja Sądu I instancji prowadzi do zatarcia istotnych różnic w charakterze postępowania zwykłego oraz postępowania nieważnościowego i w sposobie prowadzenia postępowania wyjaśniającego w ramach tych postępowań. Należy jeszcze raz wyraźnie podkreślić, że w postępowaniu nadzorczym (nieważnościowym) organ uprawniony był wyłącznie do oceny, czy decyzja z dnia [..] kwietnia 2003 r. oraz decyzja z dnia [..] lutego 2002 r. nie były obarczone kwalifikowanymi wadami rażącego naruszenia prawa uzasadniającymi ich wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą wsteczną, nie zaś do powtórnej analizy materiału dowodowego sprawy w zakresie wpływającym na rozstrzygnięcie w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości, tj. do oceny decyzji wywłaszczeniowych wydanych w dniach [..] marca 1969 r. i [..] stycznia 1970 r. Istotne jest również, że powszechnie uważa się w doktrynie prawa oraz orzecznictwie sądów administracyjnych, iż uchybienia prawu mają charakter rażący w przypadku istnienia wad o szczególnym ciężarze gatunkowym. Następuje to wówczas, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść rozstrzygnięcia stanowią zaprzeczenie obowiązującego stanu prawnego w całości lub w części (p. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2004, str. 729-730). W judykaturze sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Generalne założenie związane z kierunkiem orzecznictwa dotyczące przesłanki rażącego naruszenia prawa wyrażone zostało w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 1994 r., sygn. V SA 535/94 (ONSA 1995, nr 2, poz. 91). W tezie tego orzeczenia przyjęto, że "wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest stwierdzenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny". Jako rażąco naruszającego prawo nie można tym samym traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy. Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w wykładni prawa, którego treść jest jasna i nie wywołuje rozbieżności interpretacyjnych. O takim naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji w orzecznictwie NSA słusznie wskazuje się, że stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować (tak wyrok NSA z 9 września 1998 r., II SA 1249/97, por. także wyrok NSA z 17 września 1997 r., III SA 1425/96), które stanowi naruszenie normy prawnej niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych, a przekroczenie prawa musi być jasne i niedwuznaczne (por. wyr. NSA z 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1509/17). Sankcji nieważności decyzji nie można więc stosować, gdy decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik pozostaje sporny w judykaturze, a jednocześnie znane są poglądy orzecznictwa, zgodnie z którymi zastosowano przy wydawaniu decyzji administracyjnej odmienne, choć dopuszczalne interpretacje niejednoznacznych przepisów prawa. W ten sposób należy odróżniać naruszenia prawa spowodowane błędną wykładnią przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniem od rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepisy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nie są przepisami jednoznacznymi i niebudzącymi wątpliwości interpretacyjnych, w związku z czym stanowi to dodatkowy argument na rzecz konieczności wyjątkowo ostrożnego podejścia względem stwierdzania nieważności decyzji wywłaszczeniowych. Podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [..] kwietnia 2003 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z [..] lutego 2002 r. nie mogła być odmienna od dokonanej przez organ w postępowaniu zwykłym wykładnia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, co wynika nie tylko z przedmiotu postępowania nieważnościowego ograniczonego do badania kwalifikowanych wad tkwiących w decyzji ostatecznej (o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji), ale również pojawiających się w orzecznictwie sądów administracyjnych różnic w wykładni art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, na które uwagę zwrócił również Sąd I instancji, a co nie pozwala na uznanie, aby miało miejsce rażące naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania.