I OSK 1509/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie NSA Tamara Dziełakowska del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 684/16 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. P. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 lutego 2017 r., I SA/Wa 684/16 oddalił skargę M. P. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z [...] czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym i dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej Wojewody P. z [...] grudnia 2012 r., nr [...], odmawiającej potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. M. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, położonej w miejscowości L., gmina N., powiat Z., województwo w., z powodu rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Postępowanie nieważnościowe prowadzone na podstawie art. 156 – 158 k.p.a., choć podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, to różni się przedmiotem. Prowadząc postępowanie zwykłe organ zmierza bowiem do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, a więc dokonuje subsumpcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego i kształtuje w formie władczego rozstrzygnięcia materialnoprawny stosunek administracyjnoprawny, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy jest ona obarczona materialnoprawnymi wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym, postępowanie nadzorcze ma więc charakter wyłącznie kontrolny, w którym ocenie podlega jedynie legalność decyzji wydanej w trybie zwykłym, w aspekcie jej zgodności z obowiązującymi w dacie jej podejmowania przepisami prawa. Istotą tego postępowania jest ocena, czy w świetle stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu zwykłym, mógł organ na gruncie obowiązujących wówczas przepisów prawa podjąć rozstrzygnięcie o treści określonej w decyzji, a nie ponowne rozstrzyganie sprawy zakończonej tą decyzją. Stan faktyczny pozostawał w sprawie zakończonej decyzją Wojewody P. z [...] grudnia 2012 r. niesporny, a skarżący nie odwołał się od tej decyzji. Zatem w niniejszej sprawie bezspornym jest, że M. P. złożył wniosek o przyznanie prawa do rekompensaty 5 sierpnia 2011 r., czyli po upływie ustawowego terminu. Wniosek złożony natomiast 13 lutego 1990 r. przez B. P. i Z. M. nie został złożony również w imieniu B. M., której następcą prawnym jest skarżący. W ocenie Sądu organy prawidłowo uznały, że brak było przesłanek do przyjęcia, że organ odmawiając potwierdzenia prawa do rekompensaty skarżącemu, rażąco naruszył prawo, bowiem nie przyjął, że postępowanie zainicjowane wnioskiem z 13 lutego 1990 r., wywołało skutek wszczęcia postępowania administracyjnego w stosunku do wszystkich, pozostałych uprawnionych w rozumieniu ustawy, a więc również w stosunku do M. P. Powszechnie uważa się, że uchybienia prawu mają charakter rażący w przypadku istnienia wad o szczególnym ciężarze gatunkowym. Następuje to wówczas, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść rozstrzygnięcia stanowią zaprzeczenie obowiązującego stanu prawnego w całości lub w części (p. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2004, str. 729-730). W judykaturze sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Jako rażąco naruszającego prawo nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy. Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w wykładni prawa, którego treść jest jasna i nie wywołuje rozbieżności interpretacyjnych. O takim naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. "Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować." (tak wyrok NSA z 9 września 1998 r., II SA 1249/97, por. także wyrok NSA z 17 września 1997 r., III SA 1425/96). Wykładnia przepisów w powyższym zakresie nie była i nie jest jednolita, a zgodnie z utrwalonym stanowiskiem judykatury podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stwierdzenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych. Innymi słowy, nie każde naruszenia prawa jest naruszeniem rażącym, które stanowi naruszenie normy prawnej niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych, a przekroczenie prawa musi być jasne i niedwuznaczne (por. wyroki NSA I OSK 996/06 i I OSK 363/11). Sąd podnosi, że sankcji nieważności decyzji nie można stosować, gdy decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik pozostaje sporny w judykaturze, a jednocześnie znane są poglądy orzecznictwa, zgodnie z którymi zastosowanie przy wydawaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych przepisów prawa, nie może być uznane za rażące naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dowodem na nadal pojawiające się wątpliwości interpretacyjne – dotyczące kluczowego zagadnienia w niniejszej sprawie – a jednocześnie dotyczące tożsamych wątpliwości w szeregu innych spraw jest postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2017 r., I OSK 1825/15, w którym przedstawiono składowi siedmiu sędziów NSA do rozstrzygnięcia, budzące poważne wątpliwości następujące zagadnienie prawne: "Czy złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawnioną w terminie określonym art. 5 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169, poz.1418 ze zm.; dalej jako: "ustawa z 8 lipca 2005 r.") skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych w rozumieniu art. 3 ustawy, czy też jedynie w stosunku do wnioskodawcy?" Wobec faktu sprowadzenia zarzutów skargi do powyżej omówionego zagadnienia, nie mogła ona odnieść zamierzonego przez skarżącego skutku. Organ nadzoru może dokonać kontroli w oparciu o art. 156 § 1 k.p.a., tylko w takim zakresie, jaki jest możliwy na podstawie zebranych dowodów. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Aby zatem strona wnioskująca o stwierdzenie nieważności mogła skutecznie postawić organowi zarzut działania z rażącym naruszeniem prawa musi wykazać, że kwestionowana decyzja jest obciążona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Do podważenia decyzji w tym trybie nie wystarczy samo twierdzenie strony, że kwestionowana decyzja jest wadliwa i że została wydana w innych okolicznościach, niż wskazane w jej uzasadnieniu. W postępowaniu nieważnościowym ocena podjętej przez organ decyzji musi być dokonywana wyłącznie w aspekcie przesłanek zawartych w przepisach prawa materialnego, mających znaczenie przy rozstrzyganiu i przy uwzględnieniu tych elementów stanu faktycznego, których subsumcja do norm zawartych w przepisach prawa, determinowała podjęte w tym względzie rozstrzygnięcie. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł M. P., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 151 p.p.s.a., polegające na uznaniu zaskarżonej decyzji jako odpowiadającej przepisom prawa, mimo że decyzja ta naruszała art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 oraz 8, 10 § 1 art. 107 § 3 art. 138 § 1 pkt 1 art. 81, art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 107 § 1 kpa, art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 2, 8, 64 ust. 2 Konstytucji RP, art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 107 § 1 kpa, art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 8 kpa i art. 61 § 4 kpa, art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 5 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 2 i art. 27 ustawy z 8 lipca 2005 r. 2) art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi mimo, iż decyzja Ministra Skarbu Państwa naruszała: art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 oraz 8, 10 § 1, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1, art. 81, art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 107 § 1 kpa, art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 107 § 1 kpa, art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 8 kpa i art. 61 § 4 kpa 3) art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi mimo, iż decyzja Ministra Skarbu Państwa naruszała przepisy prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 156 §1 pkt 2 kpa w zw. z art. 5 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 2 i art. 27 ustawy z 8 lipca 2005 r.; 4) art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi mimo, iż decyzja Ministra Skarbu Państwa naruszała przepisy kpa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, tj.: art. 10 § 1; 5) art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. przez pominięcie w uzasadnieniu orzeczenia odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze; a także naruszenie prawa materialnego, tj.: 6) art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 5 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 2 i art. 27 ustawy z 8 lipca 2005 r. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że naruszenie wskazanych przepisów nie stanowi "rażącego naruszenia prawa"; 7) art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 2, 8, 64 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 5 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 2 i art. 27 ustawy z 8 lipca 2005 r. przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż samo przekonanie organu o niejasności przepisów jest wystarczające do nieuznania "rażącego naruszenia prawa". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy – p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Niemniej nie zawsze to założenie znajduje potwierdzenie w praktyce. 2. Złożony w rozpatrywanej sprawie środek odwoławczy nie do końca odpowiada przedstawionym wymaganiom. Zważywszy jednak, że popełnione przez pełnomocnika procesowego uchybienia nie są na tyle istotne, aby uniemożliwiały ustalenie granic wniesionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że została ona sporządzona w stopniu umożliwiającym jej merytoryczne rozpoznanie. Niemniej jednak podniesione w niej zarzuty z całą pewnością nie mają usprawiedliwionych podstaw. 3. W pierwszej kolejności należy podnieść, że interpretacja art. 5 ust. 1 w związku z art. 3 i art. 7 ust. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. w kwestii, w jakim zakresie złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawnioną w terminie skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego (czy tylko w stosunku do wnoszącego podanie, czy też także w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych) była niejednolita, co w konsekwencji doprowadziło do rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wątpliwości, jak rozumieć te przepisy rozwiała dopiero uchwała składu 7 sędziów NSA z 9 października 2017 r., I OPS 3/17, w której przyjęto, że "Złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawnioną w terminie określonym art. 5 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm. - obecnie: Dz.U. z 2016 r. poz. 2042 ze zm.) skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych w rozumieniu art. 3 tej ustawy". Dowodzi to jednoznacznie, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że decyzja Wojewody P. z [...] grudnia 2012 r., nr [...], odmawiającej potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. M. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nie była dotknięta rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa z przyczyn wyłuszczonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. 4. Po wtóre, przez pojęcie "rażącego naruszenia prawa", o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, należy rozumieć naruszenie wyraźne, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego. Chodzi o takie sytuacje, gdy zestawienie treści aktu prawnego z treścią przepisu prowadzi w sposób nie budzący wątpliwości do wniosku, że pozostają one w sprzeczności. Natomiast naruszenie przepisów proceduralnych może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności badanego aktu, jeżeli zostało wyszczególnione w art. 156 § 1 kpa (np. wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, wydanie decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, niewykonalność decyzji). W konsekwencji inne naruszenia przepisów proceduralnych nie mogą być kwalifikowane jako wyczerpujące dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa. Stąd ocena postępowania dowodowego, także jego uzupełnienie, może nastąpić jedynie w ramach postępowania odwoławczego, a także w toku postępowania, o którym mowa w art. 145 kpa (zob. wyrok NSA z 9 września 2010 r., I OSK 1472/09). Inaczej mówiąc, rażące naruszenie prawa musi tkwić w treści decyzji administracyjnej, a nie w postępowaniu, w którym decyzja ta została wydana. W konsekwencji zarzuty naruszenia wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów kpa należało uznać za bezzasadne. 5. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegającego na oddaleniu skargi mimo, iż decyzja Ministra Skarbu Państwa naruszała przepisy kpa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, ponieważ wznowienie postępowania z powodu braku udziału strony w postępowaniu bez własnej winy może nastąpić tylko na żądanie strony (art. 147 kpa). Zatem Sąd I instancji nie mógł uwzględnić tego uchybienia z urzędu. 6. Wreszcie za nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. przez pominięcie w uzasadnieniu orzeczenia odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, ponieważ uchybienie to nie mogło być uwzględnione, albowiem pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, a więc nie stanowi podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Mając na uwadze podniesione wyżej względy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.