I SA/Wa 513/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędziowie WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Małgorzata Boniecka- Płaczkowska Protokolant Sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2017 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz A. S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] lutego 2017 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] października 2016 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji nadzorczej w przedmiocie reformy rolnej. W uzasadnieniu decyzji z [...] lutego 2017 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał na następujące okoliczności sprawy. Decyzją z [...] października 2016 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] kwietnia 2003 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lutego 2002 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa z [...] stycznia 1970 r., utrzymującej w mocy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z [...] marca 1969 r., w którym stwierdzono, że na własność Skarbu Państwa przeszły z mocy prawa z dniem 13 września 1944 r., wymienione w orzeczeniu działki gruntu, stanowiące w tym dniu własność A. S., które w następnym okresie uzyskali w drodze spadkobrania F. S. i T. S. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożył A. S., w którym zarzucił decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2016 r. naruszenie: 1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] kwietnia 2003 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji tegoż organu z [...] lutego 2002 r., w sytuacji, gdy decyzje te zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa; 2. art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13) – dalej: dekret, albo dekret o reformie rolnej – przez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] kwietnia 2003 r., oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z [...] lutego 2002 r., w sytuacji gdy decyzje te utrzymały w mocy wydane z rażącym naruszeniem prawa materialnego decyzję nacjonalizacyjną Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z [...] marca 1969 r., oraz decyzję Ministra Rolnictwa z [...] stycznia 1970 r.; 3. art. 10 k.p.a. i art. 28 k.p.a. przez wydanie decyzji z pominięciem części spadkobierców po A. S.; 4. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, skutkujące dokonaniem błędnej oceny materiału dowodowego, a w konsekwencji błędnym ustaleniem stanu faktycznego i wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej; 5. pominięcie najważniejszego dowodu w sprawie, tj. opinii z 30 września 2013 r. zespołu biegłych geodetów z pracowni [...]. Z uwagi na wymienione zarzuty wnioskodawca wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] kwietnia 2003 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lutego 2002 r. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję (wskazaną na wstępie decyzją z [...] lutego 2017 r.) Minister wskazał, że prowadzone postępowanie dotyczy ponownej oceny sprawy wszczętej z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] kwietnia 2003 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lutego 2002 r., które również zostały wydane w trybie nieważnościowym. Dlatego dokonywana w ramach prowadzonego postępowania ocena nie może objąć merytorycznej treści orzeczeń wydanych w zwykłym postępowaniu z zakresu reformy rolnej, którymi są: decyzja Ministra Rolnictwa z [...] stycznia 1970 r. i decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z [...] marca 1969 r. Innymi słowy, z uwagi na charakter postępowania nieważnościowego i fakt, że badane decyzje zostały wydane w trybie nieważnościowym, organ uprawniony jest wyłącznie do zbadania prawidłowości decyzji objętych wnioskiem, bez wchodzenia w merytoryczną ocenę zasadności przejęcia nieruchomości objętych decyzjami z [...] stycznia 1970 r. i z [...] marca 1969 r. Istotą takiego postępowania jest bowiem zbadanie prawidłowości decyzji administracyjnej kończącej postępowanie pod względem jej zgodności z prawem. Z uwagi na to, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych z art. 16 § 1 k.p.a., może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego względu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzja – której wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy – obarczona jest wadami, enumeratywnie wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracyjny ocenia kwestie czysto prawne, które winny być rozstrzygane według zasad stosowanych przy kasacji. Z tego też względu organ nie może podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do jej istoty, a ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji. Decyzja z [...] kwietnia 2003 r. nie przesądzała kwestii związanych z podpadaniem pod przepisy dekretu, przepisy z zakresu przeprowadzenia reformy rolnej nie były też podstawą wydania tej decyzji. Rozstrzygnięcie to zostało wydane w trybie nieważnościowym, dlatego prowadzenie postępowania w tym trybie wobec niej, wyklucza możliwość merytorycznego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną i prawomocną decyzją nacjonalizacyjną z [...] stycznia 1970 r. Z wymienionych względów zarzuty dotyczące naruszenia art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, nieuwzględnienia opinii z 30 września 2013 r. oraz naruszenia w tym kontekście art. 7 k.p.a., art. 77 i art. 80 k.p.a. nie mogą być rozpoznane w ramach tego postępowania, zaś wniosek dowodowy z 8 listopada 2016 r. nie ma uzasadnienia, gdyż wykracza poza zakres postępowania nieważnościowego. Rozstrzygnięcie w ramach postępowania nieważnościowego kwestii obejmujących ocenę decyzji z [...] stycznia 1970 r., w tym wydanie tej decyzji bez podstawy prawnej i z naruszeniem właściwości, byłoby jawnym naruszeniem przepisów k.p.a., prowadzącym do wydania decyzji obciążonej wadą powodującą jej nieważność. Postępowanie z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] stycznia 1970 r. zakończone zostało ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] kwietnia 2003 r. Z tego względu ponowne prowadzenie postępowania i wydanie decyzji w sprawie zakończonej już ostatecznym rozstrzygnięciem, które nadal istnieje w obrocie prawnym, prowadziłoby do bezwzględnego naruszenia prawa skutkującego nieważnością, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Dlatego prowadzone postępowanie nie może wykraczać poza zakres wniosku, który dotyczy decyzji z [...] kwietnia 2003 r. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego art. 10 k.p.a. i art. 28 k.p.a. Minister wskazał, że dopiero wykazanie naruszenia przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, prowadzące do uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnej czynności procesowej, a także udowodnienie przez stronę stawiającą taki zarzut, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy (wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy), daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia tego przepisu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2015 r., II OSK 747/14 i wyrok WSA w Warszawie z 12 października 2016 r., VII SA/Wa 1544/15). Ponadto, w przypadku pominięcia w postępowaniu, na skutek błędu organu, strony postępowania, może ona wystąpić z wnioskiem o wznowienie postępowania. Przy czym zarówno zarzut dotyczący art. 10 k.p.a., jak i żądanie złożenia wniosku o wznowienie postępowania, przysługują wyłącznie uprawnionej stronie. W związku z tym zarzut pełnomocnika A. S. jest nieuprawniony. Ostateczna decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] kwietnia 2003 r., rozstrzygnęła definitywnie sprawę z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczących przejęcia na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie dekretu, nieruchomości położonych na terenie miasta [...], stanowiących byłą własność A. S. Ze względu na fakt, że poszukiwania dokumentów związanych z postępowaniem administracyjnym zakończonym decyzją Ministra Rolnictwa z [...] stycznia 1970 r. nie przyniosły oczekiwanych rezultatów, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wydając badaną decyzję, zmuszony był oprzeć się na niepełnym materiale dowodowym. Z poczynionych wówczas przez organ ustaleń wynikało, że w dniu 13 września 1944 r., a więc w dacie wejścia w życie dekretu, A. S. był właścicielem nieruchomości o łącznej powierzchni [...] ha, w tym działek gruntu położonych w obrębie miasta [...]. W związku z tym, że podczas prowadzonego postępowania ówczesny wnioskodawca nie przedstawił dowodów na poparcie swojego twierdzenia, zgodnie z którym działki znajdujące się w obrębie miasta [...] były działkami budowlanymi i wydano wobec nich orzeczenie zatwierdzające projekt parcelacji, Minister odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] stycznia 1970 r., orzekającej, że nieruchomości te, stanowiące w dniu wejścia w życie dekretu własność A. S., przeszły na własność Skarbu Państwa wraz z pozostałym jego majątkiem. Podstawą odmowy stwierdzenia nieważności było uznanie, że wnioskodawca nie przedstawił żadnych dokumentów potwierdzających dokonanie i zatwierdzenie parcelacji działek gruntu wymienionych w orzeczeniach z [...] marca 1969 r. i z [...] stycznia 1970 r. W związku z tym Minister uznał, że istniały podstawy do ich przejęcia, z uwagi na fakt, że działki te (stanowiące własność A. S.) wchodziły w skład nieruchomości ziemskiej o powierzchni [...] ha, która spełniała przesłanki określone w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Wynika z tego, że Minister wydając badaną decyzję ocenił prawidłowość przejęcia nieruchomości A. S. w kontekście spełniania przez nie przesłanki powierzchniowej. Biorąc pod uwagę, że przesłanka ta jest podstawowym i jedynym kryterium dającym się wywieść wprost z dekretu, uznać trzeba, że wydanie rozstrzygnięcia o takiej treści znajduje uzasadnienie prawne. Zatem nie ma podstaw do uznania, że Minister naruszył przepisy prawa. Oceny tej nie może zmienić lapidarne uzasadnienie faktyczne decyzji, bowiem, pomimo że jest krótkie, to zawiera spójny obraz sprawy, który koresponduje z treścią sentencji decyzji. Powyższe uzasadnia twierdzenie, że rozstrzygnięcie zawarte w kontrolowanej decyzji Ministra z [...] kwietnia 2003 r. jest zgodne ze stanem faktycznym sprawy, wynikającym z jej okoliczności. W związku z tym brak jest podstaw do uznania, że Minister wydając tę decyzję rażąco naruszył prawo. Z samego faktu położenia nieruchomości w granicach miasta nie można wyciągać wniosku o ich miejskim charakterze i zarazem niepodleganiu przepisom dekretu. Wynika to również z tego, że akty prawne z okresu międzywojennego - np. art. 24 ustawy z dnia 29 kwietnia 1925 r. (Dz. U. Nr 51, poz. 346) o rozbudowie miast - używały pojęcia nieruchomości ziemskiej położonej w obrębie miasta. Do tych nieruchomości miały też zastosowanie przepisy ustawy z dnia 15 lipca 1920 r. o wykonaniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 70, poz. 462), jak również przepisy rozporządzenia tymczasowego Rady Ministrów o przenoszeniu własności nieruchomości ziemskich z dnia 1 września 1919 r. Natomiast zgodnie z art. 20 ówcześnie obowiązującego rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 kwietnia 1927 r. o rozbudowie miast (Dz. U. z 1936 r. Nr 10, poz. 107), podział nieruchomości, położonych w granicach administracyjnych miasta, nastąpić mógł tylko na podstawie planu podziału, zatwierdzonego przez zarząd miejski. Przed uzyskaniem tego zatwierdzenia nie mogły być dokonywane wpisy hipoteczne podziału nieruchomości, a umowy w sprawie odstąpienia części nieruchomości nie miały mocy prawnej. W tym kontekście, o przeznaczeniu na cele reformy rolnej nieruchomości ziemskich położonych w granicach administracyjnych miast, przesądzał związek funkcjonalny z nieruchomością ziemską przejmowaną na cele reformy rolnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2015 r., I OSK 2440/13). Co również istotne, z uzasadnienia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] kwietnia 2003 r. wynika, że M. S. (poprzedni wnioskodawca postępowania nieważnościowego) nie udowodnił, że działki objęte decyzjami z 1969 r. i 1970 r. stały się działkami budowlanymi przed 1 września 1939 r. Nie przedłożył też żadnych dokumentów, z których wnikałoby, że projekt parcelacji tych nieruchomości został zatwierdzony przed 1 września 1939 r. Poza tym również wśród dokumentów załączonych do rozpatrywanego wniosku, w tym składających się na opinię przygotowaną przez pracownię [...], brak jest takich, które świadczą o przeprowadzeniu i zatwierdzeniu parcelacji. Minister oceniając decyzję z [...] kwietnia 2003 r. nie stwierdził innych przesłanek nieważnościowych, które obligują organ nadzoru do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lutego 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. S. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] kwietnia 2003 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lutego 2002 r., w sytuacji gdy powyższe decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa (i faktycznie bez udziału stron), co powinno skutkować wydaniem decyzji o stwierdzeniu nieważności wadliwych decyzji administracyjnych; 2. art. 2 ust. 1 lit e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.), a to poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] kwietnia 2003 r., oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lutego 2002 r., w sytuacji gdy przedmiotowe decyzje nadzorcze utrzymały w mocy wydane z rażącym naruszeniem prawa materialnego decyzje nacjonalizacyjne, tj. decyzję Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z [...] marca 1969 r. oraz decyzję Ministra Rolnictwa z [...] stycznia 1970 r., wydane pomimo braku spełnienia przesłanek wynikających z art. 2 ust. 1 lit e) dekretu PKWN; 3. art. 2 ust. 1 lit e) dekretu PKWN poprzez uznanie przez organ nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania za nieruchomość ziemską w rozumieniu dekretu PKWN, sprzecznie z definicją legalną pojęcia nieruchomości ziemskiej ustaloną przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 19 września 1990 r. (W 3/89, OTK 1990, poz. 26), zgodnie z którą "intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej wyłącznie tych nieruchomości, lub ich czyści, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej – przez inne podmioty", w sytuacji gdy przedmiotowa nieruchomość o charakterze budowlanym oraz innym niż rolny, nie mogła być przeznaczona na cele parcelacji, zwłaszcza iż była położona w granicach administracyjnych miasta Z., rozparcelowana przed wybuchem II wojny światowej, a zatem nie został zrealizowany żaden cel przewidziany przepisami dekretu PKWN; 4. art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji nacjonalizacyjnych wydanych na podstawie ww. przepisu dekretu PKWN, w sytuacji gdy nie mógł on stanowić podstawy nacjonalizacji przedmiotowej nieruchomości, albowiem taką podstawą mógł być wyłącznie art. 2 ust. 1 zd. 3 dekretu, ponieważ art. 2 ust. 1 lit. e dekretu określa jedynie rodzaj nieruchomości jakie mogły zostać przejęte na rzecz Skarbu Państwa, jednak podstawą do dokonania samego przejęcia było właśnie zdanie 3 ust. 1 art. 2-giego, a nie "lit.e"; 5. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2016 r., w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, wskutek braku jej zaadresowania do wszystkich stron postępowania administracyjnego, jak również wobec utrzymywania w mocy decyzji administracyjnej, w stosunku do której zachodziły przesłanki stwierdzenia nieważności; 6. art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak oznaczenia w zaskarżonej decyzji wszystkich stron postępowania administracyjnego, do których decyzja była adresowana, co przesądza o wadliwości wydanej decyzji; 7. art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, skutkujące dokonaniem całkowicie błędnej oceny materiału dowodowego stanowiącego postawę oceny legalności decyzji administracyjnych objętych postępowaniem nadzorczym, a w konsekwencji błędną oceną przesłanek warunkujących stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, w sytuacji, gdy organ na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zobowiązany był do powtórnego, wszechstronnego i wnikliwego zbadania sprawy; 8. art. 7, 77 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego i wnikliwego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego, zwłaszcza wobec błędnej oceny najważniejszego dowodu w sprawie, tj. opinii geodezyjnej z [...] września 2013 r. zespołu biegłych geodetów z pracowni [...], potwierdzającej w sposób niebudzący wątpliwości fakt przedwojennej parcelacji nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem; 9. art. 10 k.p.a. i art. 28 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z pominięciem części spadkobierców po dawnym właścicielu nieruchomości – stron niniejszego postępowania administracyjnego, których czynny udział w toku całego postępowania administracyjnego był obowiązkowy. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lutego 2017 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2016 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga podlegała uwzględnieniu. Przedmiotem skargi była decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lutego 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję tegoż organu z [...] października 2016 r. orzekającą o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] kwietnia 2003 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lutego 2002 r., odmawiających stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa z [...] stycznia 1970 r. i orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie z [...] marca 1969 r. w przedmiocie reformy rolnej. Mamy tu więc do czynienia z postępowaniem nadzorczym wobec decyzji wydanej w trybie nadzoru. Organ nadzoru uznał, że w ramach obecnego postępowania nadzorczego, z uwagi na jego charakter i fakt, że badane decyzje zostały wydane w trybie nieważnościowym, organ uprawniony jest wyłącznie do zbadania prawidłowości decyzji objętych wnioskiem (decyzji z 2002 i 2003 r.), bez wchodzenia w merytoryczną ocenę zasadności przejęcia nieruchomości objętych decyzjami z [...] stycznia 1970 r. i z [...] marca 1969 r. Dlatego też zarzuty dotyczące naruszenia art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej, nieuwzględnienia opinii z 30 września 2013 r. oraz naruszenia w tym kontekście art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. nie mogą być rozpoznane w ramach tego postępowania, zaś wniosek dowodowy z 8 listopada 2016 r. nie ma uzasadnienia, gdyż wykracza poza zakres postępowania nieważnościowego. W ocenie sądu teza ta nie jest uprawniona w okolicznościach tej sprawy. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 czerwca 2013 r., I OSK 241/12, "Dokonując, wskutek wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji opartego na przesłance określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oceny, czy decyzja ta rażąco narusza przepis prawa, właściwy organ dokonuje zatem pośredniego aktu stosowania tego przepisu. Jeśli zatem podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji jest zarzut rażącego naruszenia prawa materialnego, to odmowa uwzględnienia wniosku jest wynikiem takiej właśnie formy zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i powołanego przez stronę przepisu prawa materialnego. (...) Decyzja będąca aktem stosowania prawa może być dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z powodu rażącego naruszenia stosowanego przepisu tego prawa. Ocena organu, że decyzja administracyjna nie narusza rażąco określonego przepisu prawa materialnego lub procesowego może zatem rażąco naruszać ten właśnie przepis prawa stosowany w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a." Rolą organu nadzoru było zatem odniesienie się do wszystkich zarzutów rażącego naruszenia prawa – także i tych, które odnoszą się do prawa materialnego, czyli art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej. Aby tego dokonać niezbędne było odniesienie się do opinii geodezyjnej z [...] września 2013 r. zespołu biegłych geodetów z pracowni [...], bowiem opinia ta mogła mieć wpływ na ocenę charakteru nieruchomości przejętych decyzjami z [...] stycznia 1970 r. i z [...] marca 1969 r. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z [...] stycznia 2011 r., I OPS 3/10 (ONSAiWSA 2011/2/23), zgodnie z pierwotnym brzmieniem art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej (Dz. U. z 1944 r. Nr 4, poz. 17) "Na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym (...)". Przepis ten został zmieniony przez art. 1 ust. 5 dekretu z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3, poz. 9). Zmiana polegała na wykreśleniu ze zdania pierwszego art. 2 ust. 1 wyrazów "o charakterze rolniczym". "Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego [wyrażonym w powyższej uchwale], należy uwzględnić, że dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej wszedł w życie z dniem 13 września 1944 r. (z dniem ogłoszenia). Z tym dniem nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, wymienione w art. 2 ust. 1 dekretu, przeszły na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu. Dekret zatem nie dotyczył nieruchomości, które nie były nieruchomościami o charakterze rolniczym. (...) Nie można również przyjąć, że z dniem 13 września 1944 r. przeszły na własność Skarbu Państwa nieruchomości o charakterze rolniczym, a z dniem 19 stycznia 1945 r. przeszły na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskie, które nie były nieruchomościami o charakterze rolniczym. (...) Takie rozumowanie jest niedopuszczalne, gdyż prowadzi do wniosku, że dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej przewidywał przeprowadzenie "dwóch reform rolnych" w zakresie pozyskania nieruchomości na cele reformy rolnej (...). Należy zatem dojść do wniosku, że zmiana dokonana dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r., polegająca na skreśleniu wyrazów "o charakterze rolniczym" w art. 2 ust. 1 zdanie pierwsze dekretu z dnia 6 września 1944 r., nie zmieniała istoty postanowień tego dekretu co do tego, jakie nieruchomości przeszły na własność Skarbu Państwa z dniem 13 września 1944 r." W podobny sposób pojęcie "nieruchomości ziemskiej" zdefiniował po raz pierwszy Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 19 września 1990 r., W 3/89 (OTK 1990, poz. 26, s. 174). Według stanowiska TK pod pojęciem "nieruchomości ziemskiej" należy rozumieć nieruchomość ziemską, która jest lub może być wykorzystywana do prowadzenia działalności wytwórczej w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, a więc nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, z tym że przez inne podmioty. Z przepisów tych nie wynika natomiast, ażeby na cele reformy rolnej były przeznaczone nieruchomości nie mające takiego charakteru. Uchwała ta znalazła aprobatę w orzecznictwie sądowym. Odwołują się do niej liczne orzeczenia Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. uchwała Sądu Najwyższego z 27 września 1991 r., III CZP 90/91, OSNC 1992/5/72; wyrok Sądu Najwyższego z 13 lutego 2003 r., III CKN 1492/00, LEX nr 78867; wyrok NSA z 18 października 2005 r., OSK 1518/04, LEX nr 201351; wyrok NSA z 22 kwietnia 2004 r., OSK 46/04, ONSAiWSA 2004/1/20; wyrok NSA z 8 czerwca 2001 r., IV SA 2724/98, LEX nr 75563). Takiego charakteru (nieruchomości ziemskiej) nie mogła mieć natomiast nieruchomość, która przed 1 września 1939 r. została rozparcelowana na działki budowlane, co wynika wprost z tezy powoływanej uchwały TK sygn. W 3/89. Faktu parcelacji, zdaniem skarżącego, ma dowodzić załączona do akt sprawy opinia geodezyjna. Jej analiza była w takiej sytuacji konieczna do ustalenia charakteru przejętej nieruchomości, zwłaszcza, że jak sam organ nadzoru zauważył, "poszukiwania dokumentów związanych z postępowaniem administracyjnym zakończonym decyzją Ministra Rolnictwa z [...] stycznia 1970 r. nie przyniosły oczekiwanych rezultatów", a z samej treści decyzji z [...] marca 1969 r. wynika, że "Część tej nieruchomości leżąca w granicach miasta [...] została poddana w okresie przedwojennym parcelacji w/g planu wykonanego w 1938 r. przez mierniczego przysięgłego [...]." Zadaniem organu nadzoru, który miał ocenić, czy "decyzja będąca aktem stosowania prawa może być dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z powodu rażącego naruszenia stosowanego przepisu tego prawa", co wyjaśniono wyżej odwołując się do wyroku NSA z 25 czerwca 2013 r., I OSK 241/12 – było ustalenie, czy załączona opinia potwierdza parcelację przejętej nieruchomości na działki budowlane przed 1 września 1939 r. Tymczasem organ nadzoru ograniczył się do jednego zdania, że "wśród dokumentów załączonych do rozpatrywanego wniosku, w tym składających się na opinię przygotowaną przez [...], brak jest takich, które świadczą o przeprowadzeniu i zatwierdzeniu parcelacji." Powołana opinia jest jednak obszerna i oparta na analizie różnych dokumentów, której wnioski organ powinien ocenić, a nie odwoływać się wyłącznie do braku samego dokumentu zatwierdzającego parcelację. Nie czyniąc tego organ nadzoru naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., ze skutkiem mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czyli na wskazana wyżej ocenę charakteru przejmowanej nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej, a w konsekwencji na ocenę rażącego naruszenia tego ostatniego przepisu stosowanego w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie są natomiast zasadne zarzuty skargi dotyczące braku udziału wszystkich stron postępowania zakończonego decyzją z 2003 r., gdyż może to stanowić ewentualnie podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a nie do stwierdzenia nieważności decyzji z 28 kwietnia 2003 r. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 200 p.p.s.a. sąd orzekł jak w wyroku.