II SA/Gl 1345/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi B. G. i E. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę. Pismem z dnia 16 grudnia 2011 r. A. P. i A. P., właściciele działki [...] w S. przy ul. [...] powiadomili Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C., że na działce sąsiedniej nr [...] istnieją w odległości około 1 metra od ich granicy budynki (garaż i budynek gospodarczy). Stanowią one ograniczenie w planowanym zagospodarowaniu ich działki, wobec czego zwracają się o sprawdzenie legalności tych obiektów. Po zawiadomieniu o oględzinach, w dniu 18 stycznia 2012 r. dokonano wizji stanu zagospodarowania działki nr [...]. Ustalono, że stanowi ona współwłasność małżonków E. G. i B. G. W latach 1985-87 wybudowano na działce oznaczonej ówcześnie numerem [...] budynek gospodarczy. Budowa miała miejsce na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy S. z [...] r. nr [...]. Stwierdzono, że granice działki nr [...], które projektant tego budynku naniósł na plan zagospodarowania działki, nie odpowiadają stanowi faktycznemu. Wedle projektu budynek winien mieć wymiary 300x600 cm, a ma 400 x 400 cm. Budynek jest usytuowany w odległości ok. 100 cm od granicy z działką nr [...]. Nie naniesiono na planie zagospodarowania odległości projektowanego wówczas budynku od granicy z działką sąsiednią. Natomiast budynek garażu powstał w roku 1989 bez pozwolenia. W rekcja na ustalenia oględzin, małżonkowie P. w piśmie z 18 stycznia podnieśli, że budowa budynku gospodarczego trwała do roku 2003. Pismem z 30 stycznia 2012 r. PINB w C. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie obu budynków, zarówno gospodarczego, wybudowanego na podstawie decyzji, jak i garażowego, wybudowanego bez pozwolenia. Rozstrzygnięcia kontrolowane przez Sąd w niniejszej sprawie dotyczą wyłącznie sprawy budynku gospodarczego. Prowadząc postępowanie, organ zwrócił się o nadesłanie dokumentacji archiwalnej dotyczącej powstania budynku gospodarczego. UM w S. odpowiedział, że dokumentacji takiej nie posiada. W aktach znajduje się jednak kopia decyzji z [...] r., którą zezwolono E. G. na budowę budynku gospodarczego o powierzchni do 30 m2 na działce nr [...] w S. oraz kopia planu realizacyjnego z [...] r., zgodnie z którym budynek miał mieć wymiary 3 x 6 m oraz być usytuowany w odległości 6 m od budynku mieszkalnego inwestorów oraz 6 m od północnej granicy działki. Plan nie zawiera danych o odległościach budynku od granic z działką [...]. W dniu 6 marca 2012 r. organ przeprowadził rozprawę administracyjną, na której przesłuchał małżonków G. i małżonków P.. Małżonkowie G. zgodnie oświadczyli, że budynek gospodarczy powstał w latach 1985 -87, w roku [...] został zgłoszony do użytkowania, odbioru dokonywał ówczesny naczelnik wydziału architektury UM w S. Przed uzyskaniem pozwolenia na budowę inwestorzy uzyskali zgodę ówczesnych właścicieli działki [...], S. i M. P.. Jak wynika z materiału sprawy, S. i M. P. byli rodzicami zarówno E. G., jak i A. P.. Przesłuchany pod rygorem odpowiedzialności karnej A. P. podał, że nie pamięta daty rozpoczęcia budowy, ale została ona zakończona w roku 2003. A. P. wyjaśniła, że w budynku sąsiednim jest zameldowana od roku 1990 i była naocznym świadkiem wszystkich prac budowlanych, budowa budynku gospodarczego została zakończona w roku 2003. Na wezwanie organu inwestorzy złożyli decyzje o wymiarze podatku od nieruchomości począwszy od roku 1996, dokumentujące naliczanie podatku także od budynku gospodarczego. W piśmie z 30 marca 2012 r. wyjaśnili, że od 1987 r. do 2002 r. były zgłoszone i opłacane budynki gospodarcze i garażowe o pow. 30 m2. Jesienią 2002 r. zgłoszono garaż blaszany i od tego czasu opłacane są garaże poza budynkiem mieszkalnym o pow. 30 m2 oraz budynek gospodarczy o pow. 18 m2. Zakwestionowali znajomość faktów przez A. P., albowiem zawarła ona związek małżeński z A. P. dopiero w roku 1990. Złożono także oświadczenie córki K. G. z 30 marca 2012 r., w którym potwierdza ona datę budowy budynku gospodarczego w latach 1985-87. Zawnioskowano o przesłuchanie C. K., przyjaciela rodziny od kilkudziesięciu lat, który bywał w domu rodziców. Organ I instancji wezwał na rozprawę strony oraz K. G. i C. K. w charakterze świadków, wezwani świadkowie jednak nie stawili się. Decyzją z [...] r. nr [...] PINB w C. nałożył na E. i B. G. – inwestorów budynku gospodarczego na działce nr [...], obowiązek przedłożenia w terminie 60 dniu projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót, wraz z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami wymaganymi przepisami szczególnymi. W podstawie prawnej decyzji podano przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.). W uzasadnieniu wyjaśniono, że budowa budynku została rozpoczęta w roku 1985 na podstawie decyzji Naczelnika Gminy i Miasta S. z [...] r. Kontrolna wykazała istotne odstępstwa od projektu budowlanego. Zmieniono lokalizację budynku, powinien być zlokalizowany w odległości 6 m od budynku mieszkalnego inwestorów, a znajduje się 255 cm od tego budynku. Zmieniono także jego parametry. Wedle planu powinien mieć w rzucie 300 x 600 cm, a ma 575 x 536 cm. Budowa została zakończona, ale inwestor nie dokonał wymaganego zgłoszenia (inwestor nie dysponuje takim dokumentem, a w archiwach ich nie odnaleziono). Doszło wobec powyższego do naruszenia z art. 36a ust. 1 prawa budowlanego. Wyjaśniono też, że skoro roboty zostały już wykonane, to przepis art. 51 ust. 1 stosuje się z modyfikacją określoną w ust. 7, bez uprzedniego wydawania postanowienia o wstrzymaniu robót. Odwołanie od decyzji wnieśli zarówno E. i B. G., jak i A. i A. P.. Inwestorzy zwrócili się o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania. Podnieśli, że budynek został wykonany i przekazany do użytkowania zgodnie z przepisami prawa budowlanego z 1974 r. Nie mogą zatem mieć zastosowania przepisy ustawy z roku 1994. Wymiary budynku wynoszą 3,82 x 4,25 m, a powierzchnia zabudowy wynosi 16,23 m2. Jest to mniej, niż dopuszczono w decyzji i mniej niż 18 m. Oznacza to, że w dacie realizacji budynek o takiej powierzchni nie wymagał w ogóle pozwolenia i projektu. Dane dotyczące wymiarów budynku podane w decyzji nie są prawidłowe i prowadzą do mylnych wniosków. Wskazano, że nie było możliwe zachowanie odległości między budynkami (6 m), bo wówczas budynek musiałby powstać na działce sąsiedniej. Dokonano korekty i z taką korektą budynek zgłoszono do użytkowania. Budynek jest ujawniony w ewidencji i w księdze wieczystej, co świadczy o zachowaniu wszelkich procedur dotyczących budowy i odbioru. A. i A. P. także zwrócili się o uchylenie decyzji, ale domagali się wydania nakazu rozbiórki budynku. Zarzucili bezpodstawne zastosowanie w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego. Podnieśli, że do prac już wykonanych mogą mieć zastosowanie tylko przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, co wynika z art. 51 ust. 7 ustawy. Doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem nie jest możliwe, albowiem nie da się go zlokalizować zgodnie z projektem w odległości 6 m od budynku mieszkalnego. Nie da się również doprowadzić jego wymiarów do projektu budowlanego, na podstawie którego powinien powstać. Zaskarżoną decyzją z [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W podstawie prawnej podano przepis art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu opisano przebieg postępowania i ustalenia poczynione przez organ I instancji. Przytoczono regulację art. 50 i 51 prawa budowlanego. Zwrócono uwagę, że budowa budynku została zakończona, zatem brak było podstaw do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót. Powołano się na wyrok NSA z 8 stycznia 2010 r., II OSK 15/09, w którym sąd dopuścił stosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 zarówno w stosunku do obiektu będącego w toku budowy, jak i już wykonanego. Stwierdzono jednak, że decyzja została wydana przedwcześnie, bez ustalenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Po pierwsze, konieczne jest zbadanie, czy istotnie została wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. Organ I instancji poszukiwał jedynie akt pozwolenia na budowę, zasadne natomiast byłoby także zwrócenie się o odszukanie w zasobach archiwalnych ewentualnej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W decyzji takiej mogło dojść do rozstrzygnięcia skutków odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę. Zwrócono też uwagę, że w materiale dowodowym rozbieżne są dane dotyczące wymiarów budynku (wedle oględzin z 18 stycznia 2012 r. 400 x 400 cm, w decyzji przyjęto 575 x536 cm, a w szkicu sytuacyjnym 424 x 382 cm). Nadto zasadne jest ustalenie spornej daty budowy, w szczególności ma to znaczenie dla oceny, czy budowę przeprowadzono w dacie ważności pozwolenia na budowę. Ustalenie mającego zastosowanie reżimu prawnego rozstrzyga, czy dla powstania budynku w ogóle było wymagane pozwolenie. Na te okoliczności organ przesłuchał wyłącznie strony postępowania, co powinno mieć miejsce w ostateczności, po wyczerpaniu innych źródeł dowodowych. Przesłuchane powinny być inne osoby, w tym sąsiedzi. W końcu organ wyjaśnił, że nie zastosował w sprawie art. 136 k.p.a., albowiem ze względu na zakres koniecznych ustaleń, prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności. W skardze do sądu administracyjnego E. i B. G. wnieśli o uchylenie decyzji organu odwoławczego i orzeczenie o umorzeniu sprawy. Wskazali, że budynek powstał legalnie na podstawie pozwolenia w latach 1985-87. Zgodnie z przepisem § 46 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. nr 8, poz. 48 ze zm.,), nie wymagał szczegółowego projektu. O przystąpieniu do użytkowania należało jedynie zawiadomić, nie była zatem wydawana żadna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. Budynek został usytuowany z uwzględnieniem przebiegu granic. Granica z działką sąsiednią przebiega nie po linii ogrodzenia, teren inwestorów sięga poza ogrodzenie. Organy nie potrafią ustalić gabarytów budynku i niezasadnie poszukują pozwolenia na użytkowanie, które nie było wydane, bo nie było takiego wymogu. Nie jest także zasadne przesłuchanie inspektora, który przyjmował zgłoszenie użytkowania. Sprawa powinna być umorzona, ale od tego organ II instancji się uchylił. Decyzja dotyczy obiektu od lat istniejącego i użytkowanego. Zamiary inwestycyjne sąsiada muszą uwzględniać istniejące zagospodarowanie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Zwrócił uwagę, że skarżący wskazali osobę, która dokonała odbioru zgłoszenia budynku, zatem jej przesłuchanie nie jest bezcelowe, a umorzenie może dotyczyć wyłącznie postępowania bezprzedmiotowego, co w niniejszej sprawie nie zostało wykazane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić skarżącym, że sąd administracyjny nie może rozstrzygnąć sprawy administracyjnej poprzez wydanie decyzji w sprawie (w tym także umarzającej postępowanie administracyjne). Załatwianie spraw administracyjnych należy do kompetencji organów administracji, w niniejszym przypadku organów nadzoru budowlanego. Sądy administracyjne natomiast są powołane do kontroli zgodności z prawem działania organów administracji. Jeżeli kontrolowane rozstrzygnięcie administracyjne, np. decyzja, są zgodne z prawem, sąd skargę oddala. Jeżeli natomiast sąd stwierdzi, że kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem prawa, wówczas uchyla taką decyzję, a sprawa wraca do organu administracji, który musi ponownie wydać w sprawie rozstrzygnięcie. Trzeba też wyjaśnić, że nie każde stwierdzone przez sąd naruszenie prawa, skutkuje uchyleniem decyzji. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, lub naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tylko zatem naruszenia o pewnym stopniu doniosłości, które rzutują na wydane rozstrzygnięcie, uzasadniają uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji. W kontrolowanym przypadku Sąd takich naruszeń nie stwierdził. Po pierwsze, zasadne jest stanowisko organu odwoławczego, że świetle dotychczasowych ustaleń nie miał podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania administracyjnego. Przesłanką umorzenia postępowania jest stwierdzenie jego bezprzedmiotowości. Dotychczasowe ustalenie nie pozwalają przyjąć, że z taką bezprzedmiotowością mamy do czynienia. Skarżący uważają, że skoro budynek istnieje od wielu lat i jest użytkowany, to nie ma podstaw do ingerencji organu nadzoru budowlanego. O braku podstaw do takiej ingerencji może jednak świadczyć jedynie stwierdzenie, że istniejący obiekt, o określonych parametrach, jest legalny i zgodny z prawem. Winien być zrealizowany w zgodzie z przepisami obowiązującymi w dacie jego powstania. Jeżeli powstał w oparciu o pozwolenie, to winien być zgodny z warunkami udzielonego pozwolenia. Nie jest kwestionowane, że w roku [...] zostało udzielone pozwolenie na realizację budynku gospodarczego. Poddane natomiast zostało w wątpliwość, czy budynek został wykonany zgodnie z tym pozwoleniem. Plan realizacyjny, co do którego brak jest zresztą potwierdzenia, że stanowi plan zatwierdzony decyzją z [...] r., został bowiem przez skarżących złożony w kserokopii, określa wymiary budynku i jego położenie na działce. Jakkolwiek lokalizacja ta nie jest oznaczona precyzyjnie, organy powzięły wątpliwość, czy budynek powstał zgodnie z pozwoleniem. Wątpliwości te budzi różnica w wymiarach oraz lokalizacja na działce. W tej sytuacji należy zgodzić się z organem odwoławczym, że nie było możliwe przyjęcie, iż brak podstaw do badania kwestii wykonania budynku zgodnie z przepisami i zgodnie z pozwoleniem. Jednocześnie trzeba wyjaśnić, że przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organ odwoławczy nie przesądził, że doszło do naruszenia przepisów i zasadne jest wydanie przez organ nadzoru budowlanego jakichś nakazów. Zalecił natomiast wyjaśnienie określonych okoliczności, co stanowi rozstrzygnięcie dla inwestora korzystne. Przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia oznacza bowiem, że będzie ponownie prowadzone postępowanie, w tym dowodowe. Inwestorzy będą mogli korzystać ze swoich praw procesowych i przedstawić dowody oraz argumenty, jakie uznają za korzystne dla swego interesu. Po wydaniu decyzji przez organ I instancji będzie im także przysługiwało odwołanie, a potem ewentualnie skarga do sądu administracyjnego na decyzję, gdyby oceniali ją jako wadliwą. Zaskarżoną decyzją organ uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji wydane w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego uznając w istocie, że przedwcześnie i bez ustalenia istotnych okoliczności, doszło do przyjęcia, że skarżący wybudowali budynek gospodarczy z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę. Ponieważ odwołania zostały wniesione przez wszystkie strony postępowania, o spornych interesach, organ odwoławczy nie był związany zakazem orzekania na niekorzyść strony odwołującej się, mógł wobec tego podać jako podstawę swych zastrzeżeń także kwestię czasu wykonania budynku, kwestionowaną przez sąsiadów, wskazując że wyznacza ona reżim prawny i ma znaczenie dla przyjęcia, czy budynek powstał w okresie ważności pozwolenia. Ma rację organ odwoławczy, że na tę okoliczność wiarygodnych dowodów mogą dostarczyć raczej okoliczni sąsiedzi, zdjęcia okolicy i.t.p., a nie twierdzenia skłóconych stron i członków rodziny. Ustalenie czasu budowy ma także znaczenie dla oceny, czy ewentualne odstępstwa od pozwolenia na budowę miały charakter istotny i wymagają legalizacji, czy też w dacie ich dokonania nie miały takiego charakteru i były dopuszczalne w oparciu o zawiadomienie czy naniesienie zmian. Natomiast należy się zgodzić ze skarżącymi, że nie twierdzili ono, iż w sprawie doszło do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a przepisy prawa budowlanego z 1974 r. oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego nie wymagały w stosunku do takich obiektów uzyskania pozwolenia na użytkowanie, ale jedynie zgłoszenia. Okoliczność ta jednak nie ma decydującego znaczenia, albowiem kwestia czy doszło do udzielenia pozwolenia na użytkowanie w formie decyzji nie była jedynym argumentem uzasadniającym uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Natomiast skarżący wskazywali na fakt przyjęcia zgłoszenia do użytkowania jako na okoliczność potwierdzającą legalność obiektu, także w kontekście realizacji parametrów pozwolenia na budowę. Będący podstawą zaskarżonej decyzji przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Rozstrzygnięcie sprawy wymaga ustalenia, czy objęty postępowaniem budynek powstał legalnie (co łączy się z ustaleniem daty jego powstania). Jeżeli zaś powstał w oparciu o pozwolenie z [...] r., to czy jest z nim zgodny oraz czy zakres ewentualnych zmian został zaakceptowany na etapie zgłoszenia do użytkowania. Zwrócenie uwagi w tej sytuacji na dokumentację dotycząca zgłoszenia do użytkowania jest zasadne. W konsekwencji wniosek o potrzebie poczynienia w sprawie ustaleń istotnych dla jej rozstrzygnięcia, jest prawidłowy. Mając na uwadze podane okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.