II SA/Gl 1356/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2022 r. sprawy ze skarg J. M. i M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargi. Wójt Gminy G. decyzją z [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 98a ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65) orzekł o ustaleniu na rzecz J.M. i M.S. opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, który nastąpił w wyniku podziału nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] w łącznej wysokości 16 892,00 zł i zobowiązał wskazane powyżej osoby do zapłaty przez każdą z nich kwoty 8 446,00 zł na rzecz Gminy G. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił przebieg prowadzonego postępowania oraz podejmowane w jego trakcie czynności, nadto przywołał treść przepisów prawa leżących u podstaw podjętego rozstrzygnięcia. Wskazano na przygotowany w ramach prowadzonego postępowania operat szacunkowy i przedstawiono go do zapoznania się przez strony, które wniosły istotne zastrzeżenia do jego treści. Do zarzutów sformułowanych względem operatu szacunkowego wypowiedział się jego autor, który zgłoszonych zarzutów nie podzielił i uznał je za bezzasadne, przedstawiając do tego stosowną argumentację. W konkluzji tej części rozważań organ pierwszej instancji uznał sporządzony operat szacunkowy za prawidłowy i sporządzony zgodnie z regułami sztuki w tym zakresie. W końcowej części uzasadnienia organ pierwszej instancji zaznaczył, że nie uwzględnił wniosku stron o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem rzeczoznawcy z uwagi na brak nowych argumentów i okoliczności wymagających wyjaśniania. Ponadto podkreślono, że przesłanką wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką uznano to, że zapadła ona w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Z powyższą decyzją nie zgodziła się strona J.M. reprezentowana przez P.M., która wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej. W odwołaniu tym podniesiono zarzut naruszenia postanowień art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego polegający na nie podjęciu wystarczających działań zmierzających do wyjaśnienia wszystkich okoliczności i zebranego materiału dowodowego, a w szczególności ustalenia wartości nieruchomości przed dokonanym podziałem. Nadto nie zweryfikowano przedłożonego operatu pod kątem jego rzetelności i zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Wskazano także na naruszenie art. 107 § 3 w związku z art. 11 wyżej wymienionego Kodeksu w zakresie uzasadnienia kwestionowanej decyzji, albowiem w ocenie odwołującej nie wskazano, którym dowodom przyznano moc dowodową, a którym odmówiono takiej mocy. Nadto podniesiono zarzut naruszenia art. 98a ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie w sprawie i oparcie decyzji o operat szacunkowy sporządzony w ocenie odwołującej się w sposób sprzeczny z regułami sztuki. Jako dodatkowy zarzut podniesiono pominięcie pełnomocnika strony przy doręczaniu kwestionowanej decyzji. W motywach odwołania przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością wniesionego środka prawnego jak również zakwestionowano postanowienia operatu szacunkowe w zakresie zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, albowiem w ramach operatu szacunkowego pod uwagę wzięto nieruchomości o powierzchni 5000 m i większe. W odwołaniu tym zamieszczono stwierdzenie, że przyjęta w operacie metoda szacowania wartości nieruchomości spowodowała zaniżenie wartości przedmiotowych działek istniejących przed podziałem, co spowodowało wysoką opłatę adiacencką. Z powyższą decyzją nie zgodziła się także druga strona tego postępowania, a mianowicie M.S., która również wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej. W odwołaniu tym podniesiono zarzut naruszenia postanowień art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego polegający na nie podjęciu wystarczających działań zmierzających do wyjaśnienia wszystkich okoliczności i zebranego materiału dowodowego, a w szczególności ustalenia wartości nieruchomości przed dokonanym podziałem. Nadto nie zweryfikowano przedłożonego operatu pod katem jego rzetelności i zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Wskazano także na naruszenie art. 107 § 3 w związku z art. 11 wyżej wymienionego Kodeksu w zakresie uzasadnienia kwestionowanej decyzji, albowiem w ocenie odwołującej nie wskazano, którym dowodom przyznano moc dowodową, a którym odmówiono takiej mocy. Nadto podniesiono zarzut naruszenia art. 98a ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie w sprawie i oparcie decyzji o operat szacunkowy sporządzony w ocenie odwołującej się w sposób sprzeczny z regułami sztuki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzją z [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ ten przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przywołał regulacje prawne mające zastosowanie w sprawie i dokonał ich analizy. Rozpoznając wniesione odwołania organ ten w pierwszej kolejności rozważył skuteczność odwołania J.M. w sytuacji dopuszczenia się naruszeń prawa przez organ pierwszej instancji w zakresie udziału w tym postępowaniu jej pełnomocnika i nie doręczeniu temu pełnomocnikowi własnej decyzji. W następstwie przeprowadzonej analizy organ ten doszedł do przekonania, że wniesione odwołanie zasługuje na merytoryczne rozpatrzenie, ponieważ nie powoduje to negatywnych konsekwencji dla samej zainteresowanej strony. Po rozstrzygnięciu powyższego zagadnienia organ wyższego stopnia dokonał analizy regulacji prawnych w zakresie ustalania opłaty adiacenckiej i przedstawił pozytywne oraz negatywne przesłanki jej ustalenia. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy odniósł się do zasad sporządzania operatu szacunkowego i doszedł do przekonania, że rzeczoznawca majątkowy w sposób prawidłowy dokonał wyboru transakcji do wyceny spornej nieruchomości i w tym zakresie nie dopuścił się do naruszenia obowiązujących regulacji prawnych. W konkluzji tej części swojego rozstrzygnięcia organ wyższego stopnia stwierdził, że operat szacunkowy leżący u podstaw decyzji organu pierwszej instancji spełnia wszystkie wymagane prawem elementy, a dobór transakcji nie budzi istotniejszych zastrzeżeń. Następnie organ ten odniósł się do zarzutów podniesionych we wniesionych odwołaniach i nie podzielono ich przedstawiając na tę okoliczność stosowne rozważania. Ze wskazaną decyzją nie zgodziła się strona tego postępowania J.M., która reprezentowana przez pełnomocnika P.M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej zaskarżono w całości powyższą decyzję zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to w szczególności art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na nie podjęciu wystarczających działań zmierzających do wyjaśnienia wszystkich okoliczności i zebranego materiału dowodowego, a w szczególności ustalenia wartości nieruchomości przed dokonanym podziałem. Nadto nie zweryfikowano przedłożonego operatu pod kątem jego rzetelności i zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Wskazano także na naruszenie art. 107 § 3 w związku z art. 11 wyżej wymienionego Kodeksu w zakresie uzasadnienia kwestionowanej decyzji, albowiem w ocenie odwołującej nie wskazano, którym dowodom przyznano moc dowodową, a którym odmówiono takiej mocy. Nadto podniesiono zarzut naruszenia art. 98a ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie w sprawie i oparcie decyzji o operat szacunkowy sporządzony w ocenie odwołującej się w sposób sprzeczny z regułami sztuki. W konsekwencji wystąpiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W motywach skargi przedstawiono argumentację zbliżoną do tej, którą zamieszczono w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Zakwestionowano ustalenia zamieszczone w operacie szacunkowym, a w szczególności zakwestionowano wybranie do analizy nieruchomości, które były znacznie większe od posiadanej przez skarżąca, co spowodowało obniżenie wartości nieruchomości przed przeprowadzonym podziałem. W przedmiotowej skardze zawarto argumentację przemawiającą za zasadnością jej wniesienia i w tym zakresie odwołano się do stanowisk prezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych. W ocenie skarżącej organy administracji nie dokonały oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego w sposób prawidłowy i zgodny z zasadami sztuki. Tożsamą w treści skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła M.S. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej wniosło o ich oddalenie i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu własnej decyzji. Odnosząc się do argumentów podniesionych w skargach organ administracji publicznej nie podzielił ich. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja może zostać uchylona tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 powyższej ustawy tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie przywołać stan prawny obowiązujący w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa powyżej. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Po myśli ust. 1b przywoływanego przepisu wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. Zgodnie natomiast z ust. 3 tego przepisu jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wydzielono działki gruntu pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, do określenia wartości nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem jak i po podziale, powierzchnię nieruchomości pomniejsza się o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod te drogi lub pod ich poszerzenie. Równocześnie dostrzec należy, że zgodnie z art. 154 przywoływanej ustawy wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W rozpoznawanej sprawie kluczowe z punktu widzenia formalnego elementy nie budzą żadnej wątpliwości, a mianowicie to, że podział nieruchomości odbył się na wniosek skarżących, które są jej współwłaścicielkami. Opłata adiacencka ustalona została w przewidzianym okresie 3 lat od dnia dokonania podziału nieruchomości, a u podstaw ustalenia opłaty leżała stosowna uchwała Rady Gminy w G. określająca jej wysokość na poziomie 10%. Zauważyć należy, że ustalenie tej opłaty następuje w warunkach uznania administracyjnego i organ pierwszej instancji z przysługującej możliwości skorzystał. Zatem we wskazanych zakresach organy administracji z pewnością nie dopuściły się naruszenia stosownych regulacji ustawy o gospodarce nieruchomościami jak również przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W skardze do tutejszego Sądu podnosi się, że organy administracji dopuściły się naruszenia postanowień art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego jak również § 4 rozporządzenia wykonawczego z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a w szczególności podniesiono zarzuty co do trafności stwierdzeń zamieszczonych w sporządzonym dla potrzeb przedmiotowego postępowania operatu szacunkowego. W kontekście tak sformułowanego zarzutu przyjdzie odwołać się do stanowisk prezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych. W ugruntowanym orzecznictwie sądowym, które skład orzekający w pełni podziela, przyjmuje się, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy tej ustawy, jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Operat szacunkowy stanowi wprawdzie sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości, ale jest on dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2013 r., I OSK 1930/11 CBOSA). Ponadto w orzecznictwie tym akcentuje się, że to rzeczoznawca majątkowy określa wartość rynkową nieruchomości i zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma zagwarantowaną swobodę wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. Oznacza to, że w sytuacji, gdy z treści operatu nie wynika, że zawiera on założenia sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa, organ nie jest władny z urzędu kwestionować poczynionych w nim ustaleń. Jeżeli więc strona w toku prowadzonego postępowania zapoznała się z operatem i uważała, że jest on wadliwy, to powinna wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę jego prawidłowości, a po jej uzyskaniu przedłożyć ten dowód organowi, co umożliwiłoby podważenie wiarygodności operatu sporządzonego na zlecenie organu i ewentualne podjęcie z urzędu działań mających na celu wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności. W sytuacji gdy organ nie powziął wątpliwości co do operatu, inicjatywa wystąpienia do organizacji rzeczoznawców należy do strony. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 przywoływanej ustawy, decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia. (zob. NSA z wyrok z 10 sierpnia 2021 r. sygn. akt I OSK 494/21 CBOSA). Podniesiony zarzut przez pełnomocnika skarżącej jak również przez drugą ze skarżących, w kontekście powyższych uwag uznać należy za bezzasadny. Stanowisko takie wynika z tego, że organy administracji publicznej obu instancji dokonały oceny przedłożonego operatu szacunkowego i uznały go za spójny i logiczny, nie zawierający oczywistych wad, które może stwierdzić sam organ administracji po jego analizie. Warto podkreślić, że po wpłynięciu do organu administracji pierwszej instancji uwag co do rzetelności sporządzonego operatu szacunkowego, to organ ten wystąpił do rzeczoznawcy o ustosunkowanie się do nich i jak wynika to z akt sprawy udzielił on stosownych wyjaśnień, które zostały przez organ pierwszej instancji przekazane skarżącym. Zatem, jeżeli skarżące miały uwagi co do prawidłowości sporządzenia operatu, to jak zostało to zaznaczone winny były skorzystać z możliwości przewidzianych treścią art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przedstawiona sytuacja pozwala uznać, że organy administracji publicznej wypowiadające się w sprawie dokonały oceny prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego jak również odniosły się do uwag zgłaszanych przez skarżące. W konsekwencji podnoszone zarzuty w skargach nie można uznać za zasadne. W kontekście zarzutów formułowanych pod adresem obu wydanych w sprawie decyzji jak również uwag formułowanych wobec sporządzonego operatu szacunkowego warto odwołać się do stanowiska prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym wskazuje się, że w sytuacji, gdy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, polemika strony skarżącej z przyjętą metodologią i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę nieposiadającą jakichkolwiek kwalifikacji w tej materii, musi być oceniane przez sąd ze szczególną ostrożnością. W szczególności o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca. To również w zakresie jego wiedzy specjalnej pozostaje dobór nieruchomości podobnych do porównań. Zdefiniowanie rynku, jego obszaru i analiza to również wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym, a nie prawnym. Podobnie polemika osoby nieposiadającej wiadomości specjalnych co do przyjęcia np. określonych cech i ich wagi jest całkowicie nieuprawniona (zob. wyrok NSA z 12 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 2568/19). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.