II SA/Gl 1358/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant referent Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi B. B. i T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Prezydent Miasta T. decyzją nr [...] z dnia [...] roku – po rozpoznaniu wniosku B. B. i T. B. (wspólników Spółki cywilnej "A") odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą: budowa sześciu wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych na parceli nr [...] (przed podziałem) wraz z drogą dojazdową poprzez działki nr [...],[...],[...] i [...] w T. w okolicy ul. [...] ze względu na niezgodność z wynikami analizy urbanistycznej. W podstawie prawnej organ orzekający wskazał art. 59, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5, ust. 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 roku, poz. 647) oraz art. 4 ust. 2 pkt 2 tejże ustawy. Podstawową przyczyną odmowy ustalenia żądanych warunków zabudowy było – według organu orzekającego niespełnienie przez projektowaną inwestycję wymagań art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 roku. W sprawie wykreślono bowiem obszar analizowany zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (Dz. U. nr 164, poz. 1589), na którym to obszarze brak urbanistycznego otoczenia. Działka nr [...] znajduje się bowiem w obszarze całkowicie niezurbanizowanym W otoczeniu terenów rolnych w granicach obszaru analizowanego występuje tylko jedna działka (nr [...]) zabudowana, dostępna z tej samej drogi publicznej (ul. [...]), o zabudowie przemysłowej i biurowej, co nie pozwala na określenie wymagań dotyczącej projektowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Natomiast najbliższa zabudowa mieszkaniowa znajduje się poza obszarem analizy, w odległości około 1600-2000 metrów od terenu objętego wnioskiem. Organ stwierdził także, że w sprawie niniejszej brak było przesłanek uzasadniających ustalenie granic obszaru analizowanego w takiej odległości, aż znajdzie się w nim konieczna z punktu widzenia inwestora zabudowa mieszkaniowa pozwalająca na określenie warunków zabudowy. Organ I instancji wskazał także na niespełnienie wymagań art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy w zakresie dostępu działki nr [...] do drogi publicznej, bowiem aby warunki z tego przepisu zostały spełnione droga wewnętrzna winna być zbudowana poprzez działkę gminną oraz działki prywatne. Załącznikami do decyzji organ uczynił: mapę zasadniczą w skali 1:1000 zawierającą część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy oraz analizę funkcji – część tekstową. Odwołanie złożyli B. B. i T. B., działający przez pełnomocnika radcę prawnego R. M. W odwołaniu domagali się uchylenia decyzji organu I instancji, podnieśli, że wyznaczenie obszaru analizowanego całkowicie abstrahuje od kształtu działki objętej wnioskiem, a w związku z tym prowadzi do przekroczenia granic interpretacji art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez sztuczne zaniżenie obszaru poddanego analizie. Skoro analiza dowiodła, a potwierdza to decyzja organu I instancji, że w odległości około 1350 m znajduje się działka o zabudowie przemysłowej i biurowej, a w odległości około 1600 m znajdują się działki o zabudowie mieszkaniowej, to twierdzenie organu, że działka nr [...] znajduje się na obszarze niezurbanizowanym w otoczeniu terenów rolnych jest wadliwe. Natomiast zdaniem odwołujących się analiza urbanistyczna przeprowadzona przez organ I instancji potwierdziła spełnienie warunków z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu przedstawił organ dotychczasowy przebieg sprawy z uwzględnieniem zarzutów odwołania, przytoczył treść art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku. Następnie organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji co do braku spełnienia przez projektowaną inwestycję wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy. Zdaniem organu odwoławczego wyznaczenie obszaru analizowanego nastąpiło zgodnie z przepisami, albowiem brak było podstaw do dalszego jego poszerzenia (zabudową mieszkaniową w odległości około 1600-2000 m od granic terenu objętego wnioskiem) bowiem oznaczałoby to dostosowanie decyzji do zamiarów inwestora (wyrok WSA w Krakowie z 23 marca 2013 roku, sygn. akt II SA/Kr 84/13). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący – B. B. i T. B. – domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz zasądzenia na ich rzecz kosztów postępowania. Zarzucili, że zaskarżona decyzja narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy przez przyjęcie, że budownictwo rodzinne nie będzie stanowiło kontynuacji dotychczasowej zabudowy oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...) przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji określenie zbyt małych granic obszaru analizowanego. Zdaniem skarżących powstanie zabudowy jednorodzinnej w sąsiedztwie budynku o przeznaczeniu biurowo-przemysłowym (działka nr [...]) nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa. Przyznali także (str. 6), że do nieruchomości objętej wnioskiem przylegają działki klasyfikowane jako łąki, niepełniące żadnej istotnej funkcji.. Zdaniem skarżących organ administracyjny niewłaściwie wykreślił też obszar analizowany i w związku z tym zabudowa jednorodzinna znajdująca się w bliskiej odległości znalazła się poza tym obszarem. W ich ocenie skoro inwestycja ma być realizowana na obszarze podmiejskim o luźnej zabudowie organ winien określić granice obszaru analizowanego szerzej. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W jej uzasadnieniu wskazano, że obszar analizowany został wyznaczony w odległości 1350 m, a więc 27 razy większej niż to wynika z § 3 ust. 2 rozporządzenia. W tak wyznaczonym obszarze znajduje się jedynie budynek przetwórstwa mięsnego i biura z nim związane. Podkreślono, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie istniała zabudowa pomiędzy działką inwestorów, a budynkiem przemysłowo-biurowym (analiza graficzna i słowna). Podkreślono, że w skardze nie wskazano działki na której ma się znajdować taka zabudowa. Na rozprawie w dniu 20 grudnia 2013 roku pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę. Podkreślając nieregularny kształt działki nr [...] stwierdził, że jej front powinien wynosić 40 metrów. Zabudowa mieszkaniowa znajduje się w odległości około 120 metrów od działki nr [...], a działka nr [...] jest zabudowana budynkiem mieszkalnym. Przyznał, że w trakcie postępowania (łącznie ze skargą) skarżący nie podnosili, że istnieje zabudowa mieszkaniowa w odległości 120 m od terenu objętego wnioskiem ani zabudowy istniejącej na działce nr [...] z uwagi na fakt sporządzenia przez organ I instancji błędnej analizy, która to analiza była powielana przez skarżących. Równocześnie pełnomocnik przyznał, że służebność drogi (mającej łączyć działkę nr [...] z drogą publiczną) nie została ustanowiona, droga ta w sensie geodezyjnym nie została wytyczona, ale skarżący posiadają umowy cywilnoprawne, które nie zostały złożone organom, a z których wypływa prawo skarżących do korzystania z działek w celach przejazdu. Na rozprawie w dniu 20 grudnia 2013 roku Sąd przeprowadził dowód ze złożonego przez skarżących operatu szacunkowego z dnia [...] roku na okoliczność istnienia warunków do wydania żądanej decyzji dla działki nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zaskarżoną decyzją odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej budowy sześciu wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych na parceli nr [...] wraz z drogą dojazdową poprzez działki nr [...],[...],[...] i [...] w T. Przyczyną odmowy ustalenia żądanych warunków była niezgodność zamierzeń inwestycyjnych z art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym. W związku z twierdzeniami pełnomocnika skarżących na rozprawie w dniu 20 grudnia 2013 roku a dotyczącymi niewłaściwego ustalenia odległości działki objętej wnioskiem od zabudowy mieszkaniowej, zabudowy działki nr [...] budynkiem mieszkalnym należy podkreślić, że organ odwoławczy dokonując merytorycznej kontroli decyzji organu I instancji może jedynie uwzględnić stan faktyczny znany mu (w tym przypadku analiza graficzna i słowna). Decyzją ostateczną kończy postępowanie w konkretnej sprawie. Skarżący zarzutów identycznych jak na rozprawie w dniu 20 grudnia 2013 roku nie zgłaszali w trakcie postępowania mimo, że analiza była im znana, nie zgłosili ich nawet w skardze. Organ orzekający nie miał żadnych możliwości ustosunkowania się do zarzutów zgłoszonych dopiero na rozprawie 20 grudnia 2013 roku. Sąd administracyjny orzeka natomiast na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) i nie jest uprawniony do wymienienia własnych ustaleń bez zakwestionowania ustaleń organów jako dokonanych niezgodnie z procedurą. Poza sporem pozostaje, że organ administracyjny ma wydać decyzję o warunkach zabudowy w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Niespełnienie chociażby jednego z tych warunków uniemożliwia wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Inwestorzy we wniosku z dnia [...] roku podali, że działka nr [...] ma dostęp do drogi publicznej – ul. [...] – poprzez drogę wewnętrzną znajdującą się na części działek nr [...],[...],[...] oraz na działkach [...],[...]. Z analizy słownej wynika natomiast, że dostępność do drogi publicznej wymaga budowy drogi wewnętrznej poprzez działki prywatne nr [...],[...],[...],[...]. Z pisma Miejskiego Zarządu wynika, że działka nr [...] może zostać połączona z drogą publiczną (ul. [...]) poprzez działkę nr [...] (działka gminna) oraz działki prywatne nr [...],[...],[...],[...]. Z uwagi na prywatny charakter tych ostatnich działek inwestorzy muszą jednak wykazać swoje prawo przejazdu przez te działki. Artykuł 61 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie wtedy, gdy teren (objęty wnioskiem) ma dostęp do drogi publicznej, przez który należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności (art. 2 pkt 14 ustawy). W orzecznictwie wskazuje się przy tym jednoznacznie, iż nie jest wystarczające położenie działki inwestora przy drodze publicznej (z uwzględnieniem art. 2 pkt 14 ustawy), lecz inwestor musi mieć prawnie zagwarantowane korzystanie z drogi publicznej, co dopiero czyni tę drogę publiczną dostępną dla niego. Otóż z akt sprawy nie wynika, by inwestorzy posiadali jakikolwiek tytuł do przejazdu przez działki prywatne oznaczone nr [...],[...],[...],[...]. Nie można więc było przyjąć, że został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, co już wykluczało pozytywną decyzję w przedmiocie warunków. Artykuł 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wymaga dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej (nie chodzi przy tym o wspólne granice, ale wszystkie działki w obszarze analizowanym), dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej iż trzykrotna szerokość frontu działki, objętej wnioskiem, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Front działki został zdefiniowany w § 2 pkt 5 powołanego rozporządzenia i należy przez to rozumieć część działki, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na drogę. Z wniosku wynika, że frontem działki jest ta jej część z której poprzez drogę wewnętrzną ma ona dostęp do drogi publicznej (ul. [...]). Szerokość frontu działki od strony ul. [...] wynosi 10 m, jednakże zgodnie z powołanym § 3 ust. 2 granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż 50 m. Faktycznie granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w odległości 1350 m, a więc nawet biorąc pod uwagę nieregularny kształt działki nr [...] i twierdzenia skarżących, że front działki wynosi 40 metrów (rozprawa 20 grudnia 2013 r.) wykreślony obszar analizowany spełnia wymogi prawa. Istotnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia wynikają tylko minimalne granice obszaru analizowanego. W zależności od warunków konkretnej sprawy obszar ten należy wyznaczyć w taki sposób, aby jak najpełniej uwzględnić zamierzenia budowlane inwestorów ale kierując się potrzebą zapewnienia ładu przestrzennego, co jest zgodne z celem ustawy planistycznej, a w szczególności wymogami art. 1 ust. 2 tej ustawy. W niniejszej sprawie w obszarze analizowanym nie stwierdziły organy istnienia działki o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1, a istniejąca w tym obszarze działka zabudowana dostępna z tej samej drogi publicznej (na działce nr [...]) jest zabudowana budynkiem przemysłowo-biurowym, co nie pozwala na określenie wymagań jakie dotyczą projektowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Niewątpliwie w sprawie nie zostały spełnione warunki do wydania decyzji o warunkach zabudowy wobec braku dostępu działki nr [...] do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy). Nie mają racji też skarżący, że w sprawie został naruszony art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy przez przyjęcie, że budownictwo jednorodzinne nie będzie stanowiło kontynuacji dotychczasowej funkcji zabudowy. Trzeba przy tym pamiętać, że zarzut ten dotyczył decyzji ostatecznej i analizy znajdującej się w aktach sprawy. Analiza graficzna wykazała istnienie w obszarze analizowanym jedynie budynku przemysłowo-biurowego na działce nr [...] (dostępna z ul. [...]) a budownictwo jednorodzinne z całą pewnością funkcji przemysłowo-biurowej nie kontynuuje. Już z tego powodu nie można przyjąć, że tzw. "zasada dobrego sąsiedztwa" została naruszona. Nie doszło także do naruszenia § 3 rozporządzenia przez przyjęcie zbyt małych granic obszaru analizowanego. Obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z przepisami, obejmuje on budynek (na działce nr [...]) odległy o 1350 m od działki objętej wnioskiem, a wobec braku urbanistycznego otoczenia działki (co skarżący przyznają) brak było przesłanek uzasadniających poszerzenie granic obszaru analizowanego. Zdaniem składu orzekającego wyznaczenie obszaru analizowanego (większego niż to przewidziano w rozporządzeniu) nie może naruszać ładu przestrzennego. Obszar analizowany w niniejszej sprawie powyższe warunki spełnia. Jeżeli istotnie, jak twierdzili skarżący na rozprawie w dniu 20 grudnia 2013 roku zabudowa mieszkaniowa istnieje na działce nr [...] około 100 metrów od działki objętej wnioskiem oraz w odległości około 120 metrów od tej działki, to niezależnie od wcześniejszej oceny tych zarzutów, decyzja pozytywna o warunkach zabudowy nie mogła być wydana wobec niespełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy. Natomiast dopuszczony uzupełniający dowód z operatu szacunkowego w części obejmującej analizę urbanistyczną z dnia [...] r. dotyczy działek [...] i [...], nie zawiera analizy graficznej, a stwierdzona w nim słownie szerokość obszaru analizowanego – 420 m wiąże się z przyjęciem najdłuższego boku działki, (chyba) [...]. Brak analizy graficznej i wątpliwości co do sposobu ustalania obszaru analizowanego czynią to opracowanie nieużytecznym. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) skarga podlegała oddaleniu. sw