II SA/Gl 136/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Protokolant Aleksandra Żmudzińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2007 r. sprawy ze skargi E.Z., W. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (...) r., nr (...) w przedmiocie przekazania według właściwości pisma stanowiącego zastrzeżenia do zgłoszenia robót budowlanych oddala skargę. Pismem z daty [...] r. J. Z. powiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. o rozpoczęciu w dniu [...] r. budowy garażu na sąsiedniej działce w K. przy ul. [...] – w odległości ok. [...] cm od jej budynku gospodarczego, co uniemożliwia jego remont i konserwację. Na tej podstawie zażądała rozbiórki rozpoczętej budowy jako realizowanej jej zdaniem bez wymaganego pozwolenia. Po przeprowadzeniu w dniu [...] r. oględzin posesji, w trakcie których nie stwierdzono istnienia obiektu, o którym mowa w zawiadomieniu, decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Jednakże wskutek odwołania J. Z. decyzją z dnia [...]r. nr [...], podjętą z up. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego orzeczono o uchyleniu powyższej decyzji i przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia celem ustalenia stanu faktycznego budowy. W dniu [...] r. przedstawiciele PINB dokonali ponownie oględzin z udziałem pełnomocników stron, w trakcie których ustalono, że na działce nie ma płyty betonowej, ani fundamentów. Obecny w trakcie oględzin E. Z. (mąż J. Z.) podał, że pozostały ślady po fundamentach. Powołując się na wynik tychże oględzin decyzją z dnia [...] r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. powtórnie orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie samowolnej budowy garażu na posesji przy ul. [...] w K., stanowiącej własność A. K. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji powołał przepisy art. 105 § 1 kpa oraz art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 107, poz. 2016 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ administracji wyjaśnił, że inwestor A. K. dokonała w Starostwie Powiatowym w C. zgłoszenia robót budowlanych, polegających na budowie budynku gospodarczego o pow. zabudowy [...] m2 jako nietrwale związanego z gruntem, posadowionego na płycie fundamentowej wykonanej na powierzchni, parterowego z dachem jednospadowym, usytuowanego przy południowej granicy działki. W świetle przedstawionej do wglądu opinii Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K. (Delegatura w C.), nie zachodzi konieczność prowadzenia nadzoru archeologicznego przy robotach ziemnych (pismo z dnia [...] r. znak [...]). Do powyższego zamierzenia inwestycyjnego Starosta C. nie wniósł sprzeciwu (pismo z dnia [...]r. znak [...]). Nadto, zdaniem organu I instancji, w trakcie ponownych oględzin z dnia [...] r. nie stwierdzono śladów prowadzenia jakichkolwiek robót budowlanych, związanych z budową przedmiotowego budynku. Stąd też organ nadzoru budowlanego uznał, że wobec braku naruszenia przepisów, nie ma podstaw prawnych do jego ingerencji i postępowanie w tej sprawie należało umorzyć. Jednocześnie wyjaśniono, że do kompetencji organu nadzoru budowlanego nie należy ocena przyjętego przez Starostę zgłoszenia robót budowlanych. Od powyższej decyzji J. Z. wniosła odwołanie, a ponadto, pismem z daty [...]r., które wpłynęło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. w dniu [...] r., zatytułowanym "zastrzeżenie", wyraziła sprzeciw wobec zamiaru A. K. budowy obiektu budowlanego bezpośrednio przy północnej ścianie jej budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...] i w odległości nie mniejszej niż [...] m. Nadto, J. Z. w piśmie tym domagała się każdorazowego powiadomienia i zapewnienia jej udziału w czynnościach postępowania administracyjnego, związanych z planowaną przez A. K. inwestycją oraz przestrzegania przez organ, uprawniony do wydawania decyzji powyższych zasad, w tym interesu osób trzecich. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. działając na podstawie art. 65 § 1 kpa, przekazał powyższe pismo J. Z. Wydziałowi Administracji Architektoniczno-Budowlanej Starostwa Powiatowego w C. celem zajęcia stanowiska. Zdaniem organu nadzoru budowlanego, powyższe pismo stanowi zastrzeżenia w sprawie przyjętego przez ten organ zgłoszenia na wykonanie robót budowlanych z dnia [...] r. znak [...], do rozpatrzenia którego właściwy jest organ administracji architektoniczno-budowlanej. Jednocześnie wyjaśniono, że prowadzone przez organ nadzoru budowlanego postępowanie zostało umorzone, gdyż inwestor nie rozpoczął robót budowlanych w rozumieniu ustawy – Prawo budowlane. W zażaleniu na powyższe postanowienie J. Z. zarzuciła naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 8 i 9 kpa z uwagi na niepowiadomienie jej o wszczęciu postępowania po zgłoszeniu budowy garażu przez A. K. i jej męża. Jej zdaniem, stanowisko PINB w C. jest kuriozalne, gdyż organ ten przyjął zgłoszenie budowy garażu jako prawidłowo dokonane, nie powiadamiając jej o zamiarach inwestora, aby mogła złożyć zastrzeżenia do właściwego organu przed wydaniem pierwszej decyzji, co uniemożliwiłoby rozpoczęcie robót ziemno-budowlanych, które wadliwie zakwalifikowano jako budowa obiektu nietrwale związanego z gruntem. Zaskarżonym postanowieniem, podjętym z up. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, orzeczono o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, organem właściwym do przyjęcia i rozpatrzenia zgłoszenia robót budowlanych jest organ administracji architektoniczno-budowlany i tylko ten organ może wnieść sprzeciw do takiego zgłoszenia lub nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę (art. 30 ust. 5, 6 i 7 Prawa budowlanego). W toku postępowania przed organem nadzoru budowlanego strona dostarczyła pismo Naczelnika Wydziału Administracji Architektoniczno-Budowlanej z dnia [...] r. znak [...], stanowiące potwierdzenie zgłoszenia budowy. Stąd też organ II instancji, iż zarzuty, zawarte w zażaleniu, skierowane zostały do niewłaściwego organu. Zatem zażalenia nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego J. Z. zarzuciła błąd w ustaleniach organu, polegający na przyjęciu, że realizacja budowy przez A. K. była legalna, tj. zgodna z przepisem art. 30 Prawa budowlanego i inwestorzy na przedmiotową budowę nie musieli uzyskać pozwolenia oraz wskazała na pominięcie w ocenie zgłoszenia faktu naruszenia jej prawa własności. Zdaniem skarżącej, obiektywną ocenę prawidłowości zgłoszenia robót winna dokonać komisja, zaś PINB pominął całkowicie zasady, wynikające z art. 30 pkt 7 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej, bowiem organy nadzoru budowlanego nie są właściwe do realizowania procedur na gruncie art. 28 Prawa budowlanego. Pismem z dnia [...]r. W. K. jako spadkobierca J. Z., zmarłej w dniu [...] r., potrzymała skargę, podkreślając że nadzór budowlany nienależycie wykonywał obowiązki w okresie realizacji przez A. K. budowy, niezgodnej jej zdaniem z przepisami prawa, tolerując samowolę budowlaną. W toku rozprawy sądowej W. K. i E. Z. jako następcy prawni zmarłej J. Z., podtrzymując skargę, wskazali na nieobiektywne działania pracownika organu nadzoru budowlanego I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Na podstawie art. 65 § 1 kpa, jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Zgodnie z art. 63 § 1 kpa, przez podanie należy rozumieć żądanie, wyjaśnienie, odwołanie i zażalenie. W niniejszej sprawie J. Z. jako poprzedniczka prawna skarżących wniosła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. pismo, stanowiące jej zastrzeżenia i sprzeciw wobec zamiaru budowy obiektu na działce sąsiedniej, domagając się, aby organ właściwy w tej sprawie, zagwarantował jej udział w postępowaniu, a przy wydaniu decyzji uwzględnił jej stanowisko i interes, polegający na usytuowaniu planowanej inwestycji w odległości co najmniej [...] m od granicy działki. Pismo to wpłynęło do organu w dniu [...]r. a zatem już po wydaniu przez ten organ decyzji z dnia [...]r. nr [...], mocą której umorzono postępowanie w sprawie samowolnej budowy garażu na terenie posesji A. K. wobec stwierdzenia, że taki obiekt nie istnieje. Skoro od tej decyzji organu I instancji J. Z. wniosła odrębne pismo, stanowiące odwołanie, organ nadzoru budowlanego I instancji jako adresat pisma, zatytułowanego "zastrzeżenie", zobligowany był do analizy jego treści i właściwego zakwalifikowania. Pisma tego nie można było wszak pozostawić w aktach sprawy w sytuacji, gdy wówczas przed tym organem nie toczyło się już żadne postępowanie. Treść pisma nie stanowiła też żądania wdrożenia kolejnego postępowania przed organami nadzoru budowlanego, gdyż jego autorka jednoznacznie wskazywała na obowiązki organu, właściwego do przyjęcia zgłoszenia robót budowlanych, bądź też udzielenia pozwolenia na budowę. Niezależnie zatem od oceny, czy pismo to mogło odnieść pożądany skutek prawny, stwierdzić przyjdzie, iż tego rodzaju działania nie należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zadania wykonują zarówno organy nadzoru budowlanego, jak i organy administracji architektoniczno-budowlanej. Przepis art. 82 ust. 1 tej ustawy zakłada, że do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej należą sprawy określone w ustawie i niezastrzeżone do właściwości innych organów. Z kolei zadania i kompetencje powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu I instancji wymienia przepis art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego. Wyliczenie to jest zaś taksatywne. Mianowicie, ustawodawca powierzył temu organowi sprawy z art. 40 ust. 2, art. 41 ust. 4, art. 44 ust. 1, art. 48-51, art. 54, art. 55, art. 57 ust. 4, 7 i 8, art. 59, art. 59a, art. 59c ust. 1, art. 59d ust. 1, art. 59g ust. 1, art. 62 ust. 3, art. 65, art. 66, art. 67 ust. 1 i 3, art. 68, art. 69, art. 70 ust. 2, art. 71a, art. 74, art. 75 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 76, art. 78 oraz art. 97 ust. 1 ustawy. Generalnie oznacza to, że organy nadzoru budowlanego podejmują działania już po rozpoczęciu robót budowlanych, które dotyczą robót wykonanych lub będących w toku. Natomiast zgłoszenie zamiaru robót budowlanych lub wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę, należy do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej. Zadania organów w tym względzie wymieniają przepisy art. 30-40 ust. 1 Prawa budowlanego, które to przepisy nie zostały zamieszczone w regulacji, zawartej w art. 83 ust. 1 ustawy. Zatem a contario, po myśli art. 82 ust. 1 Prawa budowlanego, sprawy z art. 30-40, należą do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej. W szczególności, jedynie takie organy władne są do wydania decyzji o wniesieniu sprzeciwu, bądź nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, czy też wydania postanowienia o konieczności uzupełnienia zgłoszenia (art. 30 ust. 2, 6 i 7 Prawa budowlanego). Skoro treść pisma J. Z. z daty [...] r. wyraża zastrzeżenia do zamiaru budowy na działce sąsiedniej, podzielić należy pogląd organów nadzoru budowlanego, że zadania w tym zakresie należą do organów administracji architektoniczno-budowlanej, bo tylko te organy władne są do prowadzenia postępowania w stosunku do planowanej dopiero inwestycji. Zatem prawidłowo organ, którego działanie zaskarżono, przekazał żądanie J. Z. do rozpoznania przez Starostę C. Inną sprawą jest zaś ocena merytorycznej zasadności żądań J. Z., zawartych w tym piśmie. Kwestia ta nie podlega jednak badaniu na obecnym etapie postępowania i nie ma wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, wydanego w trybie art. 65 § 1 kpa. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi, wyjaśnić przyjdzie, że kwestia zgodności z prawem decyzji organu I instancji z dnia [...] r. o umorzeniu postępowania w sprawie budowy garażu na posesji sąsiedniej, była przedmiotem odrębnego postępowania przed tut. sądem w sprawie II SA/Gl 135/07. Z tych wszystkich względów nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, ani też przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. SW