II SA/Gl 136/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska,, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi "A" Spółdzielni Mieszkaniowej w B. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I i Kartograficznego decyzją z dnia [...] r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie odmowy aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] r. "A" , jako wieczysty użytkownik działki nr 1, objętej księgą wieczystą nr [...] , wystąpiła do Prezydenta Miasta B. (dalej: Prezydent Miasta) wniosła o zmianę danych w ewidencji gruntów i budynków oraz o wykreślenie z księgi wieczystej wpisów w dziale I dotyczących budynków handlowo-usługowych przy ul. [...] i [...] w związku z tym, iż obiekty te nie są budynkami. Do wniosku zostały dołączone kserokopie dokumentów - odnośnie budynku przy ulicy [...] , w tym: decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę; decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...]r . nr [...] w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Odnośnie budynku przy ulicy [...] : decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...] –w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu; decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. W piśmie wnioskodawca również wskazał, że w kioskach nie była prowadzona działalność gospodarcza, są one w złym stanie technicznym, jak również objęte są procedurą likwidacji. Dodatkowo wyjaśnił, że podstawą wpisu ww. budynków w dziale I-O księgi wieczystej nr [...] było zawiadomienie Prezydenta Miasta o zmianach danych ewidencyjnych z dnia [...] r. Organ I instancji po przeanalizowaniu dokumentów, stanowiących podstawę wpisu do ewidencji gruntów i budynków w/w obiektów stwierdził, iż budynki zostały wykazane w operacie ewidencyjnym w wyniku przeprowadzonej kompleksowej modernizacji ewidencji gruntów budynków dla obrębu ewidencyjnego [...] . Po uzyskaniu opinii Wydziału Urbanistyki i Architektury czy przedmiotowe obiekty obecnie spełniają definicję budynku w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. stosownie do Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) (Dz. U. Nr 112 poz. 1316 z późn. zm.) zakończył postępowanie wydaniem decyzji z dnia [...] r. orzekającej o odmowie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków polegającej na wykreśleniu z tej ewidencji budynków usługowo-handlowych. Od decyzji organu I instancji złożyła odwołanie "A" , reprezentowana przez pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i uwzględnienie wniosku z dnia [...] r. Po rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: ŚWINGK) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji podzielając jego stanowisko odnośnie braku podstaw do dokonania żądanych zmian w ewidencji. Na decyzję tut. organu została złożona skarga, w której skarżąca podtrzymuje w całości swoje stanowisko i argumenty wyrażone w odwołaniu od decyzji organu I instancji, wnosząc o uchylenie decyzji tut. organu oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W skardze podniesiono następujące zarzuty: I. Naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię tego przepisu, polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, iż posadowione na działce ewidencyjnej nr 1 w obrębie ewidencyjnym [...] [...] kioski handlowo-usługowe przy ul. [...] oraz ul. [...] w B. stanowią budynki trwale z gruntem związane, o których mowa w przepisach Pr. Bud. oraz ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne I kartograficzne; 2) art. 20 ust. 1 pkt 2, art. 24 ust. 2b pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (dalej jako u.p.g.k.) poprzez ich niezastosowanie i mimo wymogów wynikających z ww. przepisów, samodzielne rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia, że ww. kioski handlowo-usługowe stanowią budynki trwale z gruntem związane, o których mowa w przepisach Prawa budowlanego oraz u.p.g.k. 3) art. 24 ust. 2a pkt 2 u.p.g.k. w zw. z § 46 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (dalej: rozporządzenie) poprzez ich niezastosowanie i nieprzeprowadzenie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków pomimo zajścia przesłanek ku temu i złożenia wniosku o aktualizację przez uprawniony podmiot; 4) § 35 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że źródłem danych ewidencyjnych może być pismo przesłane przez Naczelnika Wydziału Urbanistyki i Architektury; choć przepis wskazuje, jakiego rodzaju dokumenty mogą stanowić źródło danych ewidencyjnych; 5) § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez niezastosowanie i niewprowadzenie zmian mających na celu utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi; II. naruszenia następujących przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ | na wynik sprawy, tj.: 1) art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i przyjęcie, że zgromadzone w aktach postępowania dowody, w tym ww. decyzje wskazują, że kioski handlowo-usługowe stanowią budynki trwale z gruntem związane, o których mowa w przepisach Prawa budowlanego oraz u.p.g.k., choć z treści ww. decyzji okoliczność taka nie wynika; 2) art. 7 k.p.a. w zw. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wybiórcze zebranie materiału dowodowego oraz przekroczenie zasad swobodnej oceny dowodów i oparcie wydanej decyzji wyłącznie o pismo Urzędu Miejskiego w B. Wydziału Urbanistyki i Architektury z dnia [...] r., bowiem pismo nie może stanowić opinii, o wydanie której miał zwrócić się organ pierwszej instancji do Wydziału Urbanistyki i Architektury, a także poprzez zaniechanie przeprowadzenia oględzin, choć zgodnie z § 35 pkt. 7 rozporządzenia; 3) art. 84 § 1 k.p.a. poprzez uznanie że pismo Wydziału Urbanistyki i Architektury z dnia 6 września 2018 r. stanowi opinię, co do ustalenia, czy kioski handlowo-usługowe stanowią budynki trwale z gruntem związane, o których mowa w przepisach Prawa budowlanego oraz u.p.g.k.; 4) art. 81a k.p.a. na skutek nie uwzględnienia zasady, że wszystkie wątpliwości powinny być rozstrzygane na korzyść skarżącej; 5) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezastosowanie i sporządzenie uzasadnienia niepełnego, w którym organ nie wskazał przyczyn, dla których nie oparł się na dokumentacji architektoniczno-budowlanej przechowywanej przez organy administracji publicznej wymienione w pkt II pdpkt 1; 6) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r., choć zaistniały przesłanki do jej uchylenia i zmiany w myśl art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.; III. Błędu w ustaleniach faktycznych mający wpływ na treść rozstrzygnięcia, polegający na przyjęciu, że kioski handlowo-usługowe przy ul. [...] oraz ul. [...] w B. stanowią budynki trwale z gruntem związane, o których mowa w przepisach Prawa budowlanego oraz u.p.g.k. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2101, dalej: u.p.g.k.) przez ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości) rozumie się system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Organem prowadzącym tę ewidencję jest starosta (art. 22 ust. 1). W art. 20 P.g.k. określone zostały rodzaje informacji o gruntach (ust. 1 pkt 1) oraz ich właścicielach (ust. 2 pkt 1), które obejmuje ewidencja gruntów. Z przepisów rozdziału 3 wydanego na podstawie art. 26 ust. 2 u.p.g.k. rozporządzenia wynika, że podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, tj. utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2). Aktualizacja zaś operatu ewidencyjnego - zgodnie z § 45 ust. 1 rozporządzenia - następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych może nastąpić w dwojakim trybie: albo w trybie czynności materialno-technicznej, albo w drodze decyzji administracyjnej (art. 24 ust. 2b pkt 1 i 2 u.p.g.k.). Podkreślenia wymaga, że ewidencja gruntów jest tylko zbiorem informacji, a rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem danych wynikających z przedłożonych organowi dokumentów i stąd też ma on charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Oznacza to, że nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny zaistniały wcześniej. Ewidencja gruntów, pełniąc funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 389/10, oraz wyrok NSA z dnia 15 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1639/16, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepisy ustawy oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 393) wyraźnie precyzują, kiedy i pod jakimi warunkami aktualizacja operatu jest możliwa, a brak wymaganej prawem dokumentacji, na podstawie której właściwy organ dokonuje aktualizacji operatu ewidencyjnego, musi prowadzić do odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym. W art. 20 ustawy ustawodawca określił rodzaje informacji o gruntach (art. 20 ust. 1 pkt 1) oraz ich właścicielach (art. 20 ust. 2), które obejmuje ewidencja gruntów. Informacje te mają charakter zarówno przedmiotowy, jak i podmiotowy. W odniesieniu do gruntów informacje o charakterze przedmiotowym dotyczą ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. 1 pkt 1). Informacje podmiotowe (art. 20 ust. 2 pkt 1) dotyczą wskazania właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - innych osób fizycznych lub prawnych, w których władaniu znajdują się grunty, budynki lub ich części. Informacje o gruntach, budynkach i lokalach (zarówno podmiotowe, jak i przedmiotowe) zawiera operat ewidencyjny, którego zawartość określa art. 24 ust. 1 ustawy. Szczegółowe zasady prowadzenia ewidencji gruntów i wprowadzania w niej zmian reguluje ww. rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Aktualizacja operatu ewidencyjnego może nastąpić wyłącznie przez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Zgodnie z treścią art. 24 ust. 2b pkt 1 ustawy, aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie: a) przepisów prawa, b) wpisów w księgach wieczystych, c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu, d) ostatecznych decyzji administracyjnych, e) aktów notarialnych, ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych, f) zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. 30, art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, g) wpisów w innych rejestrach publicznych, h) wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców; W drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach (24 ust. 2b pkt 2). Z przepisów wynika, że zmiana danych ewidencyjnych może nastąpić albo z urzędu, albo na wniosek uprawnionych podmiotów, zgodnie z art. 24 ust. 2a ustawy, który stanowi, że informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji: 1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z: a) przepisów prawa, b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4, c) materiałów zasobu, d) wykrycia błędnych informacji; 2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Sąd podkreśla, że ewidencja gruntów i budynków ma charakter techniczno - deklaratoryjny, a ujawnianie w niej określonych praw do gruntu spełnia tylko funkcję informacyjną. Wpis w ewidencji gruntów i budynków nie kreuje zatem stanu prawnego nieruchomości (tj. np. nie przyznaje nikomu prawa własności), a jedynie potwierdza ten stan prawny. Oznacza to, że organ ewidencyjny jedynie rejestruje w ewidencji gruntów i budynków te stany prawne, które zostały ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające i wynikają z potwierdzających je dokumentów. Nie jest on natomiast uprawniony do rozstrzygania sporów dotyczących tego, komu przysługuje prawo własności do określonej działki ewidencyjnej, jeśli nie jest to możliwe do ustalenia na podstawie przedłożonych dokumentów. Obowiązek starosty utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, o którym mowa w § 44 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, nie może być więc rozumiany jako automatyczne "prostowanie" wszelkich danych operatu na każde żądanie wnioskodawcy, zwłaszcza jeśli miałoby to skutkować rozstrzygnięciem sporu granicznego bądź własnościowego. Przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz powoływanego wyżej rozporządzenia wyraźnie precyzują kiedy i pod jakimi warunkami aktualizacja operatu jest możliwa, a brak wymaganej prawem dokumentacji musi prowadzić do odmowy wprowadzenia zmian w operacie. Odnosząc te ustalenia do rozpatrywanej sprawy przyjdzie stwierdzić, że aktualizacja ewidencji mogłaby nastąpić z urzędu (art. 23 ust. 3 pkt. 1 lit. k w zw. z art. 24 ust. 2a lit. b) u.p.g.k.) bądź na wniosek skarżącej (art. ust. 2b) pod warunkiem formalnego stwierdzenia rozbiórki rzeczonych kiosków handlowych. Nie budzi wątpliwości, że skarżąca wnioskując o aktualizację dokumentów potwierdzających ich rozbiórkę nie przedstawiła, a co więcej uznała, iż nie ma podstaw do ich przedstawienia ze względu na to, że kioski te nie są budynkami. W trakcie postępowania wyjaśniającego zostało wykazane w sposób nie pozostawiający wątpliwości. Posiadają one cechy charakterystyczne dla budynków w rozumieniu art. 3 pkt. 2 Prawa budowlanego, w szczególności są trwale związane z gruntem, wydzielone z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadają fundamenty betonowe i dach. Potwierdza to opinia Wydziału Urbanistyki i Architektury UM z dnia [...] r. (w aktach administracyjnych sprawy). W kontekście tych ustaleń nie zasługują na uwzględnienie zarzuty przedstawione w skardze, jako nieuzasadnione. Zasadnicza część z nich, i to materialnych jak i procesowych, oparta była na stanowisku skarżącej, zgodnie z którym koski handlowe nie mają charakteru budynków, wobec czego aktualizacja ewidencji powinna odbywać się w innym trybie, aniżeli tryb właściwy dla budynków. Z tych samych przyczyn nie zachodzi także błąd w ustaleniach faktycznych, tyczący właśnie traktowania kiosków jako budynków. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku