II SA/Gl 1361/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Gminy S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych oddala skargę. Pismem z dnia 20 grudnia 2013 roku (data wpływu do sekretariatu PINB w B.) H. i J. W. poinformowali Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., że na ich działkach oznaczonych numerami 1 i 2 w S. Urząd Miejski w S. wykonał rów bez jakichkolwiek uzgodnień dokumentacji i opłat, a także bez ich zgody. W związku z tym autorzy pisma twierdzili, że rów ten stanowi samowolę budowlaną i wnosili o zajęcie się sprawą przez PINB w B. W piśmie tym nie podano daty wykonania rowu. Dołączono do niego korespondencję pochodzącą sprzed daty złożenia przedmiotowego wniosku z Urzędem Miejskim w S. a dotyczącą przedmiotowego rowu. Decyzją nr [...] z dnia [...] roku organ I instancji (PINB w B.) na podstawie art. 105 kpa umorzył postępowanie w sprawie legalności rowu odwadniającego zlokalizowanego na działkach nr 1 i 2 położonych w S. przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ odwołał się do ustaleń dokonanych w trakcie wizji z dnia 4 marca 2014 roku. Z tych ustaleń wynika, że przez działki nr 1 i 2, położone w S. przy ul. [...] przebiega rów odwadniający. Ten rów został wykonany na podstawie decyzji Wojewódzkiego Zarządu Inwestycji Rolnych w K. – rejonowy oddział w O., wydanej na podstawie art. 85 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 24 października 1974 roku – z dnia [...] roku. Rów został wykonany w latach 1997-2001 co wynika z oświadczeń przedstawicieli Urzędu Miejskiego w S. Dalej w tej decyzji stwierdzono, że załącznikiem do decyzji z [...] roku jest projekt sporządzony przez Z. P. – technika melioracji wodnej, a z wniosków tego projektu wynika, że został on wykonany zgodnie z wytycznymi Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej zawartymi w Dzienniku Urzędowym z dnia 8 listopada 1988 roku, poz. 14. Inwestycja została zakwalifikowana jako urządzenie melioracji szczegółowej, a więc nie wymagała zatwierdzenia planu realizacyjnego. Decyzja z [...] roku została podana do wiadomości zainteresowanym właścicielom nieruchomości, podobnie jak wskazania lokalizacyjne dla przedmiotowego rowu. Celem wykonania rowu było odwodnienie (przechwycenie) wód gruntowych naporowych z przyległych terenów na zabudowie przy ul. [...] w S. Skoro sporny rów został zrealizowany na podstawie decyzji z [...] roku i stanowił jej wykonanie to należało umorzyć postępowanie w sprawie. Odwołanie od tej decyzji złożyli H. i J. W. Twierdzili w nim, że organ wydający decyzję oparł się w całości na oświadczeniach ustnych przedstawicieli Urzędu, a nie na faktach - dokumentach. Z protokołu oględzin z dnia [...] roku wynika, że Gmina S. nie przedłożyła dokumentacji budowlanej przedmiotowego rowu, a w związku z tym nie można było sprawdzić zgodności wykonania robót z projektem. Odwołujący się podnieśli, że w całości organ I instancji pominął w swojej decyzji ustalenia wynikające z wizji z dnia [...] roku (druga wizja w sprawie). Na tej wizji okazano projekt techniczny i stwierdzono, że przedmiotowy rów jest niezgodny z dokumentacją w której przedmiotowy rów winien przebiegać w osi sąsiadujących działek a został faktycznie wykonany w całości na posesji odwołujących się. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - po rozpatrzeniu powyższego odwołania - decyzją z dnia [...] roku na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania wskazał, że bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialno-prawnego (podmiotu, przedmiotu, treści tego stosunku) skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Zdaniem organu odwoławczego, decyzja organu I instancji została zatem wydana przedwcześnie, bez dokładnego wyjaśnienia stanu prawnego i faktycznego sprawy. Z dotychczasowego postępowania nie wynika bowiem jednoznacznie, że przedmiotowy rów powstał legalnie. Zdaniem organu materiał dowodowy jest niepełny i wymaga uzupełnienia. Organ wskazał, że przedmiot postępowania - rów odwadniający należy zarówno do obiektów i urządzeń budowlanych jak i urządzeń wodnych. W związku z tym należy ustalić, czy wykonanie takiego rowu podlega reglamentacji prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego, jedynie służebna rola rowu wobec celów inwestycyjnych (budowlanych), a nie rolnych (związanych z uprawą gruntów) czyniłaby organ nadzoru budowlanego kompetentnym do wypowiedzenia się w kwestii legalizacji tego rowu. Organ odwoławczy podał, że materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie daty wykonania przedmiotowego obiektu, a od tego zależy zastosowanie odpowiednich przepisów prawa i w tym zakresie nakazał uzupełnienie postępowania. Zdaniem organu niezależnie od ustalenia daty wykonania obiektu należy ustalić czy wykonanie to było legalne z punktu widzenia przepisów prawa budowlanego oraz poczynić ustalenia czy przedmiotowy rów nie był przebudowywany (uregulowanie rowu w 2011 roku - pismo z 20 sierpnia 2013 roku). Zdaniem organu, zakwalifikowanie przedmiotu postępowania jako urządzenia melioracji wodnych szczegółowych wymaga oprócz ustalenia, że tego typu obiekt wymieniony jest przez ustawę Prawo wodne (z 2001 roku) jako jedno z urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, także oceny, czy służy on celom o których mowa w art. 70 ust. 1 Prawa wodnego, co wynika z art. 73 ust. 1 ustawy. Organ wskazał także na orzecznictwo sądowe (II OW 78/11, II OW 11/09, II SA/Bk 842/12) z którego wynika konkurencyjność ustaw: Prawo wodne i Prawo budowlane w zakresie samowolnie wykonanego urządzenia wodnego. Skargę na decyzję ostateczną złożyła Gmina S. reprezentowana przez Burmistrza. W skardze wskazano, że inwestycja w postaci rowu odwadniającego została rozpoczęta w roku 1992 w którym wydano wskazania lokalizacyjne. Następnie w dniu [...] roku została wydana decyzja Wojewódzkiego Zarządu Inwestycji Rolnych w K., po uprawomocnieniu się której miasto przystąpiło do wykonania zadania - budowy rowu odwadniającego tereny i posesje przy ul. [...]. Zarówno wskazania lokalizacyjne, jak i decyzja z dnia [...] roku były znane odwołującym się, którzy swoje uwagi odnośnie rowu odwadniającego złożyli dopiero po 20 latach od jego wykonania. Skarżąca kierując skargę na decyzję ostateczną wniosła o utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie podkreślając, że jego decyzja nie przesądza o tym, że sporna inwestycja stanowiła samowolę budowlaną. Na rozprawie w dniu 12 lutego 2015 roku pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i podał, że nie jest w stanie określić daty wykonania przedmiotowego rowu. Obecny na rozprawie w dniu 12 lutego 2015 roku uczestnik postępowania J. W. wniósł o odrzucenie skargi. Stwierdził, że decyzja z dnia [...] roku nie była mu znana, tak jak i nie była znana jego żonie. W ocenie tego uczestnika decyzja z dnia [...] roku powinna być bowiem doręczona za pokwitowaniem. Nadto także ten uczestnik nie potrafił określić daty wykonania spornego rowu (rzadko bywał na działce), a istnienie rowu stwierdził kilka lat temu. Uczestnik podał, że przypadkowo widział fakturę (w Urzędzie Miejskim) na wykonanie rowu i na fakturze tej widniał rok 1997. Zdaniem uczestnika rów który aktualnie znajduje się na jego działce powinien być usytuowany w osi działek, tak jak przewiduje to projekt (mapa znajdująca się w części opisowej i kosztowej sporządzonej przez technika melioracji Z. P.). W związku z tym uczestnik stwierdził, że wobec usytuowania rowu na jego działce jest on samowolą budowlaną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa, a więc rzeczą Sądu było dokonanie oceny, czy zaskarżona decyzja kasacyjna organu odwoławczego została wydana zgodnie z art. 138 § 2 kpa. Stosownie do tego ostatniego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 kpa w związku z art. 136 kpa przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji (przewidzianej w art. 138 § 2 kpa) określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na wynik sprawy". Brak ten nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności. Obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzeczenia co do istoty sprawy zamiast uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania do ponownego rozpoznania, w sytuacji stwierdzenia jej wadliwości, istnieje wówczas, gdy dokonując kontroli instancyjnej organ II instancji nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdza potrzeby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Przypomnieć należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, wyrażoną w art. 15 kpa, obowiązkiem organu odwoławczego jest powtórne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest zatem jedynie weryfikacja decyzji organu I instancji. Do organu II instancji adresowane są bowiem normy art. 7, 75, 77, 78, 80 kpa. Zaniechanie przez organ odwoławczy podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. Z kolei wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stwarza podstawy do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja reguł tych nie narusza w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu organ I instancji nie zgromadził i nie zbadał w sposób wystarczający materiału dowodowego (braki w tym zakresie wynikają z zaskarżonej decyzji), czym naruszył art. 7 kpa oraz art. 77 § 1 i 80 kpa. Zobowiązywało to w istocie organ odwoławczy do wydania decyzji przewidzianej art. 138 § 2 kpa. Organ odwoławczy w decyzji zaskarżonej wskazał na braki postępowania dowodowego organu I instancji uznając, że decyzja tego organu została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. To stanowisko organu odwoławczego skład orzekający podziela. W zaskarżonej decyzji wskazano też wyraźnie na zakres niezbędnych uzupełnień materiału dowodowego, który powinien przeprowadzić organ I instancji, a więc okoliczności które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że nie odnoszą się one do samych przesłanek wydania zaskarżonej decyzji i ich nie kwestionują w związku z tym nie mogą one zostać uwzględnione. W związku z tym należy jeszcze raz podkreślić, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa to znaczy, że organ II instancji stwierdził, że decyzja organu I instancji została wydana bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy to jest z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (braki postępowania organu I instancji zostały wskazane w zaskarżonej decyzji). Skarżącej należy wyjaśnić, że zaskarżona decyzja nie przesądza o tym, że sporna inwestycja była samowolą budowlaną, zmierza ona bowiem do oceny legalności spornej inwestycji pod kątem prawa budowlanego. Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.) oddalił skargę. sw