II SA/Gl 1368/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lutego 2022 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] nr [...]. Decyzją z [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: organ odwoławczy, organ II instancji) orzekło o uchyleniu decyzji Zastępcy Kierownika Działu Świadczeń Ośrodka Pomocy Społecznej w G. (dalej: organ I instancji) z [...] r., nr [...] w sprawie odmowy B. K. (dalej: strona, skarżąca) przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem S. K. na okres od 1 grudnia 2020 r. do 30 czerwca 2021 r. Jednocześnie orzekło o przyznaniu skarżącej prawa do tego świadczenia na okres od 1 lipca 2021 r. bezterminowo. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Organ I instancji odmówił przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z pieką nad mężem. Jak ustalono w trakcie postępowania, skarżąca nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad mężem, który zgodnie z orzeczeniem nr [...] z 4 marca 2010 r., został zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Orzeczenie zostało wydane na stałe. Wynika z niego, że niepełnosprawność istnieje od grudnia 2008 r., a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 26 stycznia 2009 r. S. K. został uznany orzeczeniem z 7 listopada 2017 r. za trwale niezdolnego do pracy, a zgodnie z orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z 23 października 2019 r. został uznany za trwale niezdolnego do samodzielnej egzystencji. Organ I instancji ustalił, że zgodnie z decyzją nr [...] z [...] skarżąca ma przyznane prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem. Wskazano, że zgodnie z art. 17 ust 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej: u. ś. r.) o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Biorąc pod uwagę powyższy przepis nie jest dopuszczalne jednoczesne przyznanie i wypłata dwóch lub więcej świadczeń (art. 17 ust. 5 u. ś. r.), natomiast stronie przysługuje prawo wyboru, z którego z nich chce skorzystać, a warunkiem wypłaty winna być rezygnacja z dotychczas otrzymywanego świadczenia. Zgodnie z wnioskiem skarżąca oświadczyła, że w przypadku wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne wnosi o uchylenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Organ wskazał, że nie zostały spełnione wszystkie warunki określone w u. ś. r. do przyznania wnioskowanego świadczenia. Skarżąca jest współmałżonkiem legitymującym się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, którego ustawodawca nie uwzględnił w katalogu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto niepełnosprawność męża skarżącej powstała później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Tym samym zachodzi przeszkoda określona w art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a u. ś. r. W wyniku rozpoznania odwołania, organ II instancji orzekł jak wskazano na wstępie. Uzasadniając rozstrzygnięcie, wskazał że w kwestii przesłanki negatywnej, uniemożliwiającej zdaniem organu I instancji przyznanie stronie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na niemożność ustalenia kiedy powstała niepełnosprawność męża skarżącej, należy stosować wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt: K 38/13, który uznał przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Ponadto od miesiąca lipca 2021 r. nie ma również przesłanki negatywnej w postaci uprawnienia strony do świadczenia konkurencyjnego, tj. specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem. Kolegium podniosło, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie może być negatywną przesłanką dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego. Wniosek o świadczenie pielęgnacyjne został przez stronę złożony 10 grudnia 2020 r., dlatego uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego powinno być rozpatrywane od miesiąca złożenia wniosku, tj. od grudnia 2020 r., jednak w okresie od 1 grudnia 2020 r. do 30 czerwca 2021 r. strona nie spełniała przesłanek do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż w tym okresie była uprawniona do świadczenia konkurencyjnego, tj. do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Dlatego Kolegium odmówiło przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 1 lutego 2021 r. do 30 kwietnia 2021 r. Natomiast z uwagi na to, że decyzja przyznająca skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad mężem została uchylona 21 lipca 2021 r., a ponadto spełnione zostały pozostałe przesłanki ustawowe, Kolegium przyznało świadczenie pielęgnacyjne na okres od 1 lipca 2021 r. bezterminowo, ponieważ orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności S. K. zostało wydane na stałe. Skargę na powyższą decyzję wniosła skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, wnosząc jednocześnie o uchylenie decyzji organu II instancji w zakresie określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zarzuciła w niej naruszenie: a) prawa materialnego tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u. ś. r. poprzez nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego, b) prawa materialnego tj. art. 27 ust. 5 u. ś. r. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja przyznająca świadczenie pielęgnacyjne skarżącej z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaną opieką, przy czym zagadnieniem spornym jest nie samo prawo do tego świadczenia, lecz ustalenie daty początkowej, od której winno być przyznane, a to w związku ze zbiegiem tego świadczenia z zasiłkiem dla opiekuna, które było uprzednio przyznane skarżącej. Przedmiotem sporu pozostaje ocena przez organ drugiej instancji kwestii istnienia przesłanki negatywnej, określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u. ś. r. Jak wynika z tego przepisu, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów (Dz. U. z 2020 r., poz. 1297 ze zm.). W ocenie Sądu, przyjęte przez organ odwoławczy stanowisko, aczkolwiek trafnie stwierdzało istnienie po stronie skarżącej uprawnienia do otrzymania zawnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, nie uwzględniało jednak w sposób prawidłowy okoliczności, że już we wniosku o ustalenie prawa do tego świadczenia skarżąca, mając świadomość występującego zbiegu uprawnień, jednoznacznie zwróciła się o uchylenie funkcjonującej już w obrocie prawnym decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna. Powołała się przy tym na art. 27 ust. 5 u. ś. r., który przewiduje, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekunów, przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przyjmuje się, że aby zagwarantować stronie wybór, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u. ś. r., nie można wymagać od niej uprzedniej rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia przed zbadaniem czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności co do tego czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać (wyrok WSA w Gliwicach z 8 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1040/20, wyrok NSA z dnia18 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1676/18; dostępne na portalu CBOSA). Należy podzielić pogląd reprezentowany w podanych powyżej orzeczeniach, że to na organie pomocy społecznej spoczywał ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, który gwarantowałby skarżącej realizację jej żądania nie tylko w zakresie ustalenia samego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale również przyznania go na taki okres, jaki wynikał z momentu złożenia stosownego wniosku. Cytowane już orzecznictwo sądowe jako przykład takiego rozwiązania podajem.in. jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w ramach jednej, dwuaspektowej decyzji. Istniała zatem w tym zakresie możliwość takiego ukształtowania sytuacji prawnej strony, która pozwalałaby na uzyskanie przez nią uprawnienia do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego już od momentu złożenia przez nią wniosku, a której jednocześnie organ odwoławczy nie wykorzystał. Zmiana zasiłków niosłaby za sobą konieczność rozliczenia obu świadczeń ustalonych za ten sam okres, z których jedno już zostało wypłacone, lecz organ pomocy społecznej mógłby tego dokonać poprzez wzajemną kompensatę świadczeń i wypłacenie skarżącej różnicy pomiędzy wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą wypłaconego zasiłku dla opiekunów (por. wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych w Opolu z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt II SA/Op 302/18 oraz w Poznaniu z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Po 158/19). W konsekwencji należało przyjąć, że pominięcie okoliczności dokonania przez skarżącego wyboru korzystniejszego świadczenia już w momencie złożenia wniosku, z jednoznacznym zrzeczeniem się przez niego prawa do dalszego pobierania zasiłku dla opiekunów, stanowiło o naruszeniu przez organy przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Uniemożliwiło to tym samym zastosowanie regulacji art. 24 ust. 2 u.ś.r. i przyznanie stronie świadczenia począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek o jego ustalenie. Reasumując należało stwierdzić, że Kolegium w sposób nieuprawniony przyznało skarżącej świadczenie pielęgnacyjne na okres krótszy, aniżeli wynikało to z daty złożenia przez nią wniosku, nie biorąc pod uwagę, że skutecznie zrzekła się on prawa do zasiłku dla opiekuna już w grudniu 2020 r.. i wniosła o uchylenie wydanej w tym zakresie decyzji. Oświadczenie w tej materii jakie złożyła było wiążące dla organu i wynikało właśnie z uprawnienia materialnego jakie daje stronie unormowanie cytowanego wyżej przepisu art. 27 ust. 5 u.ś.r. w kontekście art. 24 ust. 2 u.ś.r., zgodnie z którym prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Bezsprzecznie skarżąca już w grudniu 2020 r. dokonała wyboru korzystniejszego dla niej świadczenia, czego organy nie uwzględniły. Ze względu na powyższe naruszenia, zaskarżone decyzje należało uchylić na podstawie art. 135 p.p.s.a. Wskazania co do dalszych czynności wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku i sprowadzają się do ponownego rozpatrzenia żądania przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w kontekście przyjęcia, że jednocześnie, czyli już w momencie złożenia przez nią pierwotnego wniosku z 9 grudnia 2020 r. skarżąca zrzekła się zasiłku dla opiekuna. Następnie organ pierwszej instancji wyda rozstrzygnięcie na podstawie właściwie zastosowanych przepisów prawa materialnego – w tym w szczególności art. 27 ust. 5 u.ś.r., dopuszczającego możliwość dokonania przez osobę uprawnioną wyboru korzystniejszego dla niej świadczenia.