II SA/Gl 137/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2009 r. sprawy ze skargi Gminy B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z obowiązku wydzierżawienia w drodze przetargu części nieruchomości oddala skargę. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda [...] w trybie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591, ze zm.) stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] w sprawie zwolnienia z obowiązku wydzierżawienia w drodze przetargu na okres powyżej 3 lat części nieruchomości oznaczonej jako pgr [...] objętej KW [...] – g. obręb B. na rzecz A.B., zam. w B., przy ulicy [...], – jako niezgodnej z art. 37 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U z 2004 r. , Nr 261, poz. 2603 ze zm.). W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że przedmiotową uchwałą Rada Miejska w B., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a ustawy o samorządzie gminnym, a także art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyraziła zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego wydzierżawienia na czas nieoznaczony części nieruchomości o pow. [...] m² A.B. z przeznaczeniem pod budowę ogrodu zimowego o lekkiej konstrukcji szkieletowej. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 18 ust.2 pkt 9 lit.a ustawy samorządowej do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony. Podkreślił, że wydzierżawienie nieruchomości następuje według przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W myśl art. 37 ust. 1 tej ustawy nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu, z zastrzeżeniem ust. 2 i ust. 3, przewidujących możliwość odstąpienia od przetargu. Do przepisu tego odsyła art. 37 ust. 4, stanowiąc , iż przepis ust. 1 stosuje się także przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub czas nieoznaczony, a zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zbycia nieruchomości mogą wyrazić wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik. W ocenie Wojewody analiza przepisu art. 37 ust. 4 ustawy (zwłaszcza zdania drugiego) musi prowadzić do wniosku, iż organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego upoważniony jest do odstąpienia od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy użytkowania, dzierżawy lub najmu w konkretnych, zindywidualizowanych przypadkach, a ich katalog należy interpretować łącznie nie tylko z ust. 1 tego artykułu, ale także z ust. 2 i ust 3 przepisu. Tym samym, zdaniem Wojewody, katalog przypadków, w których rada może wyrazić zgodę na odstąpienie od przetargowego zawarcia umowy np. dzierżawy, ma charakter zamknięty, oparty wyłącznie na odpowiednio stosowanym przepisie art. 37 ust. 3 ustawy. Zatem odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu możliwe jest jedynie w przypadkach wskazanych w art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W przypadku kwestionowanej uchwały Rady Miejskiej B. nie zachodziła sytuacja, która dawałaby podstawę do wyrażenia zgody przez Radę na odstąpienie od przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy. Przedmiotowa nieruchomość nie została bowiem przeznaczona na żaden z celów, o którym mowa w art. 37 ust. 3 ustawy, miała zostać wydzierżawiona z przeznaczeniem pod budowę ogrodu zimowego. Z tej też przyczyny, w opinii Wojewody, Rada Miejska nie była uprawniona do wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu wydzierżawienia tej nieruchomości na czas nieoznaczony. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Prezydent Miasta B. reprezentujący Gminę B., zarzucając organowi nadzoru naruszenie art. 91 ust. 5 w związku z art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1991 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność przedmiotowej uchwały z przekroczeniem ustawowego terminu 30-dniowego na wydanie takiego rozstrzygnięcia, naruszenie art. 91 w związku z art. 79 i art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie rozstrzygnięcia w terminie uniemożliwiającym złożenie wyjaśnień, co narusza zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu oraz naruszenie art. 37 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez pominięcie przy rozstrzyganiu postanowień ust. 3 zdanie drugie, pomimo wskazania w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, iż "przepis art. 37 ust. 4 należy interpretować łącznie nie tylko z ust. 1 lecz również z odpowiednio stosowanym art. 37 ust. 2 i ust. 3 tej ustawy", wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu nadzorczego. W uzasadnieniu stwierdził, że Rada Miejska w B., wyrażając zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy na czas nieoznaczony części nieruchomości o pow. [...] m² oznaczonej jako pgr [...] objętej KW [...] g. obręb B. na rzecz A.B., zamieszkałej przy ulicy [...] w B., jako podstawę swego działania wskazała art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który odsyła do ust. 2 i ust. 3 tego przepisu. Przesłanki wynikające z treści zdania drugiego ust. 3 tego artykułu, stosowane zgodnie z ust. 4 zostały zachowane przy podejmowaniu kwestionowanej uchwały. Wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie A.B. dzierżawi przedmiotową nieruchomość na podstawie umowy dzierżawy z dnia [...], zgodnie z którą umowa została zawarta na czas określony [...] lat, a nadto nieruchomość został zabudowana na podstawie decyzji pozwolenia na budowę z dnia [...]. W tych okolicznościach Rada Miejska, działając na podstawie art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami i stosując odpowiednio ust. 1, a na jego podstawie ust. 3 wymienionego artykułu, mogła wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy na czas nieoznaczony. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] postulował jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W odniesieniu do wskazanych uchybień proceduralnych zakresie prowadzonego postępowania nadzorczego i zarzutu, iż rozstrzygniecie nadzorcze wydane zostało bezpośrednio po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, a przed zapoznaniem się z wyjaśnieniami skarżącego, wyjaśnił, iż zawiadomienie o wszczęciu postępowania wydane zostało w dniu [...], zaś rozstrzygnięcie nadzorcze w dniu [...]. Dodał jednocześnie, że wskazany zarzut nie może być przesłanką domagania się uchylenia przedmiotowego rozstrzygnięcia, o ile fakt ten nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy, a w rozpatrywanej sprawie treść zawiadomienie nie odbiega w istotny sposób od samego rozstrzygnięcia. W odniesieniu do zarzutu naruszenia 30-dniowego terminu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego wyjaśnił, że zgodnie z art. 57 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się następny dzień powszedni, co miało miejsce w niniejszej sprawie, bowiem dzień [...], czyli 30-ty dzień terminu wypadał w niedzielę. Odnosząc się do zarzutów merytorycznych skargi, organ nadzoru podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. W związku z przedstawieniem składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego dotyczącego katalogu przypadków, w których Rada Gminy wyraża zgodę na podstawie art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami ograniczony jest do sytuacji określonych w art. 37 ust. 3 tej ustawy, rozprawa w dniu 25 marca 2009 r. została odroczona. Na rozprawie w dniu 28 września 2009 r. pełnomocnik Gminy wnosił i wywodził jak w skardze. Pełnomocnik Wojewody [...] potrzymał stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje : Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto, stosowanie do art. 134 § 1 cytowanej ustawy, Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż w granicach danej sprawy, sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Legalność aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek terytorialnego badana jest tak pod względem formalnym, jak i materialnoprawnym. Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] przez Sąd wykazała, że odpowiada ono przepisom prawa. W pierwszej kolejności przyjdzie zwrócić uwagę, że skład orzekający nie podziela zarzutu przekroczenia trzydziestodniowego terminu do skorzystania z możliwości kontroli uchwał organów samorządowych w trybie nadzoru. Stanowisko takie wynika z art. 57 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, w myśl którego, jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni. Przenosząc te rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, uznać więc należy, że wydanie przedmiotowego rozstrzygnięcia w dniu [...], podczas gdy ostatni dzień wyliczonego trzydziestodniowego terminu przypadał na niedzielę ([...]), należy uznać za uczynione w terminie. Analizując sprawę merytorycznie należy stwierdzić, iż stosownie do treści art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu, z zastrzeżeniem wynikającym z ust. 2 i ust. 3. Z treści powyższych przepisów wynika, że zasadą przy zbywaniu nieruchomości , o których mowa w art. 37 ust. 1 ustawy, jest tryb przetargowy. Ust. 2 i ust. 3 tego artykułu zawiera wyjątki od ustanowionej w ust. 1 generalnej zasady. W ust. 2 wymieniono przypadki, w których nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, a w ust. 3 umożliwiono wojewodzie – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa albo odpowiedniej radzie lub sejmikowi – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego na odstąpienie od obowiązku przetargowego zbycia (zdanie pierwsze) lub sprzedaży (zdanie drugie) nieruchomości po spełnieniu warunków dolanie wskazanych i określonych w tym przepisie. W zdaniu trzecim dodatkowo wskazano, iż wojewoda albo rada lub sejmik może skorzystać z tej możliwości tylko wtedy, gdy o nabycie nieruchomości ubiega się tylko jeden podmiot spełniający powyższe warunki, czyli w przypadku, gdy o nabycie nieruchomości ubiega się więcej niż jeden taki podmiot obowiązuje tryb przetargowy. Zgodnie zaś z art. 37 ust. 4 cytowanej ustawy przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, a wojewoda albo rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Z unormowania tego wynika odpowiednie stosowanie przepisu ust. 1, co oznacza odpowiednie stosowanie także ust. 2 i ust. 3 tego artykułu. Orzekając w sprawie zagadnienia prawnego przedstawionego postanowieniem z dnia 18 grudnia 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 1/09 wyjaśnił, że rada gminy na podstawie art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony nieruchomości stanowiącej własność gminy tylko w przypadkach określonych w art. 37 ust. 3 tej ustawy. Wskazany przepis art. 37 ust. 3 ustawy określa dwa przypadki, w których możliwe jest odstąpienie od przetargowego trybu zbycia nieruchomości. Pierwszy - określony w zdaniu pierwszym- dotyczy zbycia nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych, jeżeli cele te będą realizowane przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową. Drugi – ze zdania drugiego- odnosi się do zbycia w postaci sprzedaży nieruchomości, gdy o sprzedaż występuje osoba, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę. Treść tego zapisu oznacza, że rada gminy w stosunku do umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata, może podjąć uchwałę o odstąpieniu od obowiązku przetargowego trybu sprzedaży nieruchomości także w odniesieniu do dotychczasowego dzierżawcy, gdy ten spełnia warunku określone w zdaniu drugim. Nie można podzielić poglądu Wojewody [...], który uzasadnia, iż sprzedaż nieruchomości dotychczasowemu dzierżawcy bez przetargu możliwa jest wyłącznie na cele wymienione w zdaniu pierwszym. W ocenie Sądu analiza wymienionych przepisów prowadzi do wniosku, iż przepis art. 37 ust. 3 ustawy zawiera dwie niezależne od siebie możliwości podjęcia przez radę gminy uchwały o odstąpieniu od obowiązku zastosowania trybu przetargowego, a mianowicie – w zdaniu pierwszym – w odniesieniu do nieruchomości mających służyć przede wszystkim celom publicznym, czyli m.in. przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej, a w zdaniu drugim – w przypadku sprzedaży nieruchomości dotychczasowemu dzierżawcy po spełnieniu określonych warunków, czyli dzierżawie zabudowanej (na podstawie zezwolenia na budowę) nieruchomości na podstawie umowy dzierżawy zawartej na co najmniej dziesięć lat. W obu przypadkach występuje jeszcze jeden warunek, a mianowicie możliwość odstąpienia od trybu przetargowego jest wyłączona, gdy o nabycie nieruchomości ubiega się więcej niż jeden podmiot. Reasumując należy wskazać, że rada gminy na podstawie art. 37 ust. 4 w związku z ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony także osobie, która dzierżawi tę nieruchomość na podstawie umowy zawartej co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę, a o zawarcie umowy ubiega się wyłącznie dotychczasowy dzierżawca. W ocenie Sądu spełnienie wymienionych w zdaniu drugim ust. 3 warunków stanowi wystarczającą podstawę do podjęcia przez radę gminy uchwały o odstąpieniu od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy. Realizacja celów publicznych (o których mowa w zdaniu pierwszym tego ustępu) jest, jak wspomniano powyżej, samodzielną przesłanką, nie ma więc potrzeby wykazywania, że dotychczasowy dzierżawca realizować będzie te cele. W rozpoznawanej sprawie z zebranego materiału dowodowego wynika, że nie zostały spełnione warunki określone w zdaniu drugim ust. 3 art. 37 uniemożliwiające podjęcie uchwały o odstąpieniu od przetargowego trybu wydzierżawiania nieruchomości. A.B., na mocy umowy dzierżawy z dnia [...] dzierżawi nieruchomość stanowiącą własność gminy. Nieruchomość ta na podstawie decyzji Prezydenta Miasta B. uzyskała pozwolenie na budowę oraz zatwierdzenie projektu budowlanego obejmującego remont nawierzchni placu obejmującego wymienianą powyżej działkę. Brak informacji, by o dzierżawę tej działki wystąpił inny podmiot. Nadto, co należy zauważyć, umowa dzierżawy została podpisana na okres od dnia [...] do [...]. Mając na uwadze, że uregulowania zawarte w art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowią wyjątek od generalnej zasady przetargowego zawierania umów wymienionych w art. 37 ust. 4 ustawy, trzeba podkreślić, że muszą one być interpretowane ściśle, nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. Także wykładnia celowościowa i funkcjonalna omawianego przepisu musi prowadzić do wniosku, że przepis ten może dotyczyć wyłącznie dzierżawcy, który użytkując dzierżawioną nieruchomość zabudował ją na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę, czyli zainwestował w przedmiotową nieruchomość. Dodać także należy, że uchwałę o odstąpieniu od obowiązku przetargu może podjąć rada gminy dopiero po upływie 10 lat od chwili zawarcia takiej umowy, co nie ma miejsca w analizowanej sprawie. . Z tych wszystkich powodów, nie stwierdzając naruszenia prawa skutkującego uznaniem skargi za zasadną Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi i dlatego na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – oddalił skargę.