II SA/Gl 1371/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi B.K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy budynku mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] r. [...], 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącej kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. (PINB) decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 105 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej - k.p.a.) w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm. – dalej p.b.), umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego w R. przy ul. [...], na działce nr 1 - jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu organ podał m. in., że podczas kontroli przeprowadzonej na terenie nieruchomości stwierdzono, iż z tyłu budynku jednorodzinnego jest dobudowane pomieszczenie parterowe, z garażem w części podpiwniczonej. Wymiary tej części budynku wynoszą 4,78 m na ok. 5 m. Jest to część budynku mieszkalnego posiadająca dodatkowe wyjście zewnętrzne. Odległość tej części od ogrodzenia znajdującego się najprawdopodobniej w granicy pomiędzy działkami nr 1 i 2 wynosi ok. 3,15 m. Powyższe naruszało przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm. – dalej w.t.), w szczególności w zakresie § 12 dotyczącego odległości budynków od granic działek, jak również przepisy obowiązującego w dacie budowy zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. Urz. M. Bud. z 1966 r., Nr 10, poz. 44). Przepisy zawarte w zarządzeniu dopuszczały co prawda możliwość takiego usytuowania budynku, wskazywały one jedynie, że należy zachować odległość pomiędzy budynkami 8 m. Ponieważ sąsiednia działka nie była wówczas zabudowana, nie można było tego wyjątku stosować, ponieważ utrudniałoby to ewentualną budowę przyszłego budynku właścicielowi działki. W trakcie postępowania nie udało się odnaleźć dokumentów dotyczących budowy budynku jednorodzinnego, dlatego też nie jest jasne, czy istniejąca, podpiwniczona część była objęta projektem budowlanym zatwierdzonym stosowną decyzją ówczesnego organu administracji państwowej ani też, czy budynek powstał legalnie. Jak wynika z informacji uzyskanych z portalu internetowego Geoportal rok budowy budynku wskazano jako "1967" i taką też datę przyjęto jako podstawę w rozpatrywanej sprawie. Uzyskane zdjęcia lotnicze z różnych lat wykazały, że przybudówka podpiwniczona z garażem istniała już w latach 80., co może oznaczać, że została wybudowana razem z budynkiem. Nie jest w tym przypadku istotne, czy tak było w istocie, ponieważ obecnie brak jest możliwości zweryfikowania legalności budowy całego budynku, bądź też dobudowy tej części, jeśli była realizowana odrębnie. Właściwe organy nie posiadają bowiem żadnych dokumentów w tej sprawie z okresu budowy budynku mieszkalnego. Brak dokumentów nie mógł być jednak podstawą do uznania, że wybudowany budynek, bądź jego część, jest samowolą budowlaną. Dokumenty takie mogły bowiem zaginąć, mogły zostać zarchiwizowane, a później zutylizowane po okresie archiwizacji. Jedynym naruszeniem przepisów zarówno ówczesnych, jak i obecnych, było wykonanie okien otwieralnych, przeźroczystych, w ścianie znajdującej się mniej niż 4 m od granicy z działką sąsiednią, wykonanych w podpiwniczonej dobudówce na parterze. Ustalono, że przedmiotem postępowania są dwa okna wykonane w parterowej, podpiwniczonej dobudówce od strony ogrodu, w ścianie zwróconej w stronę granicy z działką nr 2. Odległość ściany z oknami od ogrodzenia znajdującego się najprawdopodobniej w tej granicy wynosi ok. 3,05 m. Nawet gdyby przyjąć oświadczenie właściciela działki nr 1, że granica przebiega ok. 20 cm w głąb działki nr 2, odległość tej ściany byłaby i tak mniejsza, niż wymagają tego obecne przepisy. Działka nr 2 w okresie budowy domu jednorodzinnego na działce nr 1 była działką o przeznaczeniu rolniczym, a nie budowlanym. W latach ubiegłych miało to istotne znaczenie, ponieważ w niektórych przepisach odległości od granicy z działką sąsiednią dotyczyły tylko działek budowlanych i w takim przypadku odległość ściany z otworami okiennymi od granicy z działką o przeznaczeniu rolnym mogła być mniejsza niż 4m. Zgodnie z § 20 ust. 2 Rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. Nr 38, poz. 196 z 1961 r.), odległości pomiędzy budynkami zaliczonymi do odpowiedniej kategorii niebezpieczeństwa pożarowego, tak jak w tym przypadku, powinna wynosić 8 m. Według ust. 12 tego przepisu w razie, gdy wymaga tego prawidłowa zabudowa sąsiadujących ze sobą nieruchomości i zachowane zostaną obowiązujące odległości pomiędzy budynkami, właściwy organ państwowego nadzoru budowlanego może zezwolić na usytuowanie budynków wymienionych w ust. 1 i 2 na granicy nieruchomości albo w odległości co najmniej 1 m od granicy. Zasadniczo odległość budynku od granicy w przypadku, gdy sąsiednia działka nie była zabudowana, powinna wynosić 3 m dla ściany bez okien lub 4 m dla ściany z oknami. Często jednak w przypadku, gdy działka sąsiednia miała przeznaczenie rolnicze, właściwy organ wyrażał zgodę na zbliżenie się budynku do takiej granicy na odległości mniejsze, w oparciu o wskazany przepis § 20 ust. 12 ww. Rozporządzenia. Analizując powyższe ustalenia uznano, że budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w obecnym kształcie, zrealizowanego na działce nr 1, nie można traktować jako samowoli budowlanej. Ponadto, wykonanie okien w ścianie zbliżonej do granicy z sąsiednią działką na odległość ok. 3,05 m., w czasie kiedy działka sąsiednia była gruntem ornym, nie stanowiło odstępstwa od obowiązujących wówczas przepisów. Organ mógł jednak zaakceptować taką lokalizację budynku w uzasadnionych przypadkach. Przedmiotu postępowania nie można rozszerzyć o inne obiekty gospodarcze. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła przez pełnomocnika B. K., zaskarżając ją w całości. Zarzucono naruszenie art. 7, 8, 75, 77 § 1, 78 § 1, 80 k.p.a. oraz błędne zastosowanie przepisów § 20 ust. 12 rozporządzenia Przewodniczącego komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego. Wniesiono o uchylenie powyższej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podał m. in., że samowoli budowlanej nie można domniemywać. Poprzednio obowiązujące przepisy nie wprowadzały obowiązku bezterminowego archiwizowania przedmiotowej dokumentacji, w tym udzielonych pozwoleń na budowę. Stosownej dokumentacji nie udało się odnaleźć. Organ I instancji uznając, że mamy do czynienia z obiektem, który powstał w roku 1967, wskazał na zastosowanie w sprawie norm określonych w zarządzeniu Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego. Przepis § 20 tego aktu wskazuje na odległości, które powinny być zachowane przy sytuowaniu budynków. §20 ust. 14 ww. zarządzenia określa, że w razie, gdy wymaga tego prawidłowa zabudowa sąsiadujących ze sobą nieruchomości i zachowane zostaną obowiązujące odległości pomiędzy budynkami, właściwy organ państwowego nadzoru budowlanego może zezwolić na usytuowanie budynków wymienionych w ust. 1 i 2 na granicy nieruchomości albo w odległości co najmniej 1 m od granicy. Nie jest wykluczone, iż zgoda taka była udzielona. Działka sąsiednia o numerze 2 stanowiła ówcześnie – jak ustaliły organy – użytek gruntowy (grunty orne). Okoliczność ta ma znaczenie o tyle, że wykonanie okien w ścianie zbliżonej do granicy z sąsiednią działką na odległość ok. 3,15 m, w czasie, kiedy działka taka była gruntem ornym, nie stanowiło odstępstwa od obowiązujących przepisów. W niniejszej sprawie zgormadzony materiał dowodowy był wystarczający, by wydać rozstrzygnięcie. Skargę na powyższą decyzję złożyła B. K., zaskarżając ją w całości. Zarzucono naruszenie: 1) art. 7, 8, 75, 77 § 1, 78 § 1, 80 k.p.a., poprzez oparcie swojej decyzji na jednym dowodzie, wbrew zapisom na mapach ewidencyjnych i innych dowodach, w tym niedopuszczonych przez organ, wskutek czego miało to wpływ na treść orzeczenia, polegający na tym, że wobec braku innych dokumentów stwierdzono, że nie doszło do samowoli budowlanej: 2) art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. wobec jego niezastosowania, tj. braku nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Wniesiono o uchylenie zarówno decyzji organu II instancji, jak i poprzedzającej jej decyzji PINB. W uzasadnieniu podano m. in., że ustalenia nie odpowiadają stanowi faktycznemu oraz zgromadzonemu w sprawie materiałowi dowodowemu, a ponadto organ I instancji nie rozpoznał wszystkich okoliczności sprawy w sposób wnikliwy i wszechstronny. Organ nie dopuścił w sprawie dowodów zawnioskowanych przez stronę. W miejscu dobudowanego budynku mieścił się w dacie wydania pozwolenia na budowę taras, co wynika z wyrysu z mapy ewidencyjnej znajdującej się w aktach sprawy (z naniesionymi odległościami wybudowanej samowoli budowalnej od granicy z nieruchomością skarżącej). Argumentacja obu organów wydających skarżone decyzje odnośnie możliwości posadowienia budynków ze ścianą z otworami okiennymi od granicy działki sąsiedniej w odległości 3 metrów na podstawie przepisów z lat 60. ubiegłego wieku nie znajduje uzasadnienia, ponieważ gdyby inwestor posiadał zgodę organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę na takie odstępstwo, to otwory okienne zapewne byłyby umieszczone w ścianie budynku mieszkalnego znajdującego się w odległości 3 metrów od granicy działki - a tak nie jest. Otwór okienny znajduje się wyłącznie w dobudowanej samodzielnie części budynku (podpiwniczona przybudówka). Powyższe w zestawieniu z wyrysem z mapy z ewidencji gruntów wskazuje, że w miejscu podpiwniczonej dobudówki w dacie wydania pozwolenia na budowę znajdował się taras. Małżonek skarżącej doskonale pamięta fakt budowy przez obecnego właściciela nieruchomości, który ostatecznie nabył przedmiotową nieruchomość w [...] r. w drodze umowy dożywocia. Podobnie fakt budowy będą znać wnioskowani przez skarżącą świadkowie. Nie odnaleziono żadnych dokumentów potwierdzających legalność wykonania otworu okiennego usytuowanego w odległości 3m od granicy nieruchomości sąsiedniej. Zasadą prawa budowlanego, a stricte przepisów przeciwpożarowych, był zakaz sytuowania otworów okiennych w ścianie usytuowanej w granicy działki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organy ustaliły, że przedmiotowy obiekt budowlany wybudowano w latach 60. ub. wieku. Wobec powyższych ustaleń organy przyjęły, że podpiwniczona "przybudówka" mogła powstać razem z budynkiem mieszkalnym, ewentualnie powstała w wyniku rozbudowy dokonanej przed 1986 r. Należy więc zwrócić uwagę, że użytkowanie budynku eksploatowanego już przez wiele lat, wybudowanego według starej technologii, a dodatkowo z odstępstwami związanymi ze zbliżeniem obiektu wraz z oknem do granicy działki sąsiedniej (które organ formalnie zaakceptował, dostrzegając jednak wyjątkowość takiej sytuacji), niesie ryzyko pożarowe, stwarzające niebezpieczeństwo dla osób i mienia. Wykonanie takich prac wymagało bardziej wnikliwej analizy co do istotności odstępstw od zasad ogólnych w kontekście bezpieczeństwa przeciwpożarowego. W takich sytuacjach niewątpliwie spełniona jest przesłanka możliwego "zagrożenia życia ludzi", o której mowa w § 207 ust. 2 ww. rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...). Niezbędne jest zatem ustalenie, czy obiekt spełnia standardy przeciwpożarowe oraz ewentualne doprowadzenie go do stanu pozwalającego zapewnić bezpieczeństwo użytkowania i ewakuacji, w sposób określony przez podmiot fachowy z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Wskazać więc należy, że zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 3 września 2014 r., sygn. II OSK 516/13, który tut. Sąd podziela, przepisy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dotyczące bezpieczeństwa pożarowego znajdują zastosowanie - z mocy § 207 ust. 2 w związku z § 2 ust. 2 rozporządzenia - także do budynków istniejących w dacie wejścia w życie tego rozporządzenia, bez względu na datę ich budowy, pod warunkiem spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie. Istnienie budynku, który wprawdzie został wybudowany pod rządami "starego" prawa, ale istnieje i jest użytkowany pod rządami "nowego" prawa jest zdarzeniem "ciągłym" albo sytuacją trwającą także po wejściu w życie nowych przepisów. Zatem wprowadzenie nowych wymogów ochrony przeciwpożarowej dla takich budynków jest działaniem dopuszczalnym. Obiekty niespełniające wymogów bezpieczeństwa muszą być doprowadzone do stanu niezagrażającego życiu lub zdrowiu ludzi, nawet jeśli będzie to pewną trudnością dla zamieszkałych tam osób i pociągnie za sobą koszty. Niewątpliwie dopiero dokonanie pełnych ustaleń faktycznych co do bezpieczeństwa użytkowania obiektu, a głównie z zakresu ochrony przeciwpożarowej, pozwoli na odniesienie się do kwestii bezprzedmiotowości postępowania, wykazywanej przez organy. Na tym etapie sprawy nie jest możliwe zaakceptowanie wydanych decyzji. Nie wszystkie jednak argumenty skargi mogły być podzielone. Zasadą było i jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie pozwolenia budowlanego, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych przepisami, które były na przestrzeni lat zmienne. Od dnia 1 stycznia 1995 r. zaczęła obowiązywać obecna ustawa – Prawo budowlane, która zastąpiła akt prawny z 1974 r. Organy przed 1 stycznia 1995 r. nie były zobligowane do bezterminowego archiwizowania stosownej dokumentacji, w tym udzielonych pozwoleń na budowę (wyjątki nie dotyczyły niniejszej sytuacji). Obowiązek bezterminowego przechowywania uzyskanego pozwolenia nie ciążył także na właścicielu obiektu bądź inwestorze. Dopiero obecnie art. 63 ust. 1 p.b. wskazuje, że właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany przechowywać przez okres istnienia obiektu dokumenty, o których mowa w art. 60, oraz opracowania projektowe i dokumenty techniczne robót budowlanych wykonywanych w obiekcie w toku jego użytkowania. W sytuacji, gdy właściciel nie musiał przechowywać decyzji o pozwoleniu na budowę, brak możliwości okazania takiej decyzji sam w sobie nie oznacza jeszcze, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną. Choć pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu nie odnaleziono, nie oznacza to, że takiego pozwolenia nie wydano (np. wyrok NSA z dnia 29 września 2020 r., II OSK 1465/20). Z odpowiedzi udzielonych przez właściwe organy wynika, że wskazanej dokumentacji nie udało się odnaleźć. Nie można więc domniemywać, że budowa, bądź rozbudowa budynku zaistniała w warunkach samowoli budowlanej. WINB uznając, że mamy do czynienia z obiektem, który powstał w roku 1967, wskazał na zastosowanie w sprawie norm określonych: 1) w rozporządzeniu Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 11 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. z 1966 r., Nr 26, poz. 157) oraz, w konsekwencji: 2) w zarządzeniu Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego. § 20 ww. zarządzenia wskazywał na odległości, które powinny być zachowane przy sytuowaniu budynków. §20 ust. 14 zarządzenia określał z kolei, że w razie, gdy wymagała tego prawidłowa zabudowa sąsiadujących ze sobą nieruchomości i zachowane zostałyby obowiązujące odległości pomiędzy budynkami, właściwy organ państwowego nadzoru budowlanego mógł zezwolić na usytuowanie budynków wymienionych w ust. 1 i 2 na granicy nieruchomości albo w odległości co najmniej 1m od granicy. Nie można wykluczyć, że zgoda taka została udzielona, a jednocześnie nie można domniemywać, że nie została ona udzielona. Nie zmienia to faktu, że było to rozwiązanie odbiegające od ustalonych reguł ogólnych (w tym dotyczących bezpieczeństwa pożarowego), wyjątkowe. Stąd powstaje konieczność wyjaśnienia okoliczności, o których była mowa powyżej. Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu. Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (500 zł) Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.