II SA/Gl 1376/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant referent - stażysta Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2011 r. sprawy ze skargi R. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie kary pieniężnej za usunięcie drzew oddala skargę. W dniu [...] r. do Urzędu Gminy w M. wpłynął wniosek R. C., reprezentowanego przez adwokata C. P., o zmianę decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 154 § 1 i art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). W uzasadnieniu wniosku podano, że wskazaną wyżej decyzją na R. C. nałożona została kara pieniężna w wysokości 33.678,29 za usunięcie drzew bez zezwolenia. Ze względu na wiek, stan zdrowia wnioskodawcy a także niskie dochody wykonanie tej decyzji jest niemalże niemożliwym bez uszczerbku w utrzymaniu się strony. Uchylenie tej decyzji niewątpliwie leży więc w interesie strony. Organ wymierzając karę osiągnął natomiast cel prewencyjny i wychowawczy, gdyż niewątpliwie zapobiegnie to dokonywaniu podobnych deliktów administracyjnych w przyszłości. Uchylenie nałożonej kary nie stoi zaś w sprzeczności z interesem społecznym, utożsamianym w tym przypadku z potrzebą ochrony przyrody. Wójt Gminy M., decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając w oparciu o art. 104, art. 105 i art. 155 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] r. i umorzył postępowanie administracyjne. Od decyzji tej wniesiono odwołanie, które zostało uwzględnione. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. uchyliło decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zasadniczym powodem, dla którego z obrotu prawnego została wyeliminowana decyzja organu pierwszej instancji był brak zgody pozostałych stron na uchylenie lub zmianę decyzji. Kolegium wskazało również, że brak było podstaw do wydania rozstrzygnięcia umarzającego postępowanie administracyjne. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] r., nr [...], Wójt Gminy M. odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że art. 88 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. nr 151, poz. 1220 z późn. zm.), nakłada obowiązek wymierzenia kary pieniężnej w sytuacji, gdy ktoś samowolnie wyciął drzewo. Stąd też, mając na względzie fakt, iż R. C. wyciął bez zezwolenia dwa drzewa (robinie akacjowe) nałożono nań karę pieniężną w wysokości 33.678,29 zł. Pełnomocnik strony zwrócił się z wnioskiem o uchylenie tej decyzji, powołując się na brak należytego rozeznania w rzeczywistości, zły stan zdrowia i brak świadomości konsekwencji wycięcia drzew bez zezwolenia. Zdaniem pełnomocnika sytuacja materialna oraz osobista przemawia za uwzględnieniem tego wniosku. Wójt Gminy M., mając na uwadze wskazówki zawarte w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. wystąpił do pozostałych współwłaścicieli nieruchomości o wyrażenie zgody na uchylenie ostatecznej decyzji administracyjnej nakładającej na R. C. karę pieniężną. Zgodnie bowiem z treścią art. 155 k.p.a. warunkiem ewentualnego uwzględnienia wniosku o zmianę ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyrażenie zgody przez wszystkie strony postępowania, którymi w opisywanym przypadku byli współwłaściciele nieruchomości. Zgody takiej nie udzielili K. i L. S., a tym samym nie został spełniony jeden z ustawowych warunków umożliwiających uchylenie decyzji w tym trybie. W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik R. C. zarzucił jej naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 155 k.p.a., wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W ocenie pełnomocnika błędnym jest przyjęcie przez organ poglądu, jakoby do uchylenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a. niezbędnym było uzyskanie zgody wszystkich stron postępowania. Zdaniem pełnomocnika taka zgoda jest konieczna tylko wówczas, gdy strona na mocy decyzji ostatecznej nabyła prawa. A contrario, taka zgoda nie jest wówczas konieczna do uchylenia decyzji na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. W rozpoznawanej sprawie poza R. C. żadna ze stron postępowania nie nabyła prawa. Tymczasem organ, naruszając art. 77 § 1 k.p.a. nie rozważył tej kwestii. Pełnomocnik podniósł również, że rozpoznając wniosek organ winien rozważyć, czy stan zdrowia strony, nieporadność, brak samodzielności oraz osłabienie funkcji poznawczych nie uzasadniają swoistego nadzwyczajnego złagodzenia kary i odstąpienia od jej wymierzenia. Okoliczności te, przemawiają jego zdaniem za przychyleniem się do złożonego wniosku. Niewątpliwie zmiana decyzji leży w słusznym interesie strony, a nie stoi temu naprzeciw interes społeczny. Jest to tym istotniejsze, że wspomniane okoliczności mogły już istnieć w dacie wydawania decyzji. Dalsze argumenty odwołania miały na celu wykazanie, że kara pieniężna za wycięcie drzewa powinna obciążać również inne strony postępowania, zaś samo usunięcie drzewa w istocie było niezbędnym ze względu na jego stan. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] r. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ zauważył, że nie została spełniona jedna z przesłanek wskazanych w art. 155 k.p.a. a mianowicie nie uzyskano zgody pozostałych stron postępowania na uchylenie decyzji ostatecznej. Wbrew stanowisku odwołującego się pojęcie nabycia prawa oznacza uprawnienie do dysponowania interesem prawnym, który stanowi przesłankę uzyskania statusu strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym. Na poparcie swojego stanowiska organ odwoławczy przywołał szereg orzeczeń sądów administracyjnych. Wobec tego nie została spełniona jedna z przesłanek, umożliwiających uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej, a w konsekwencji organ uznał za niecelowe prowadzenie rozważań nad ewentualnym spełnieniem pozostałych. W skardze na powyższą decyzję pełnomocnik skarżącego wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzucając organowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że rozpoznając wniosek organy administracji publicznej nie uwzględniły sytuacji osobistej skarżącego, a w szczególności jego stanu zdrowia, a także tego, że pozostaje on z jedną ze stron w stałym konflikcie. Takie zaniechanie narusza zaś art. 7 k.p.a. zgodnie z którym organ winien załatwić sprawę mając na względzie słuszny interes strony. Uzasadnieniem dla tego zarzutu w niniejszej sprawie jest choroba psychiczna skarżącego, która istniała prawdopodobnie jeszcze przed dokonaniem samowolnego wycięcia drzewa, a która nie była zdiagnozowana. Nie bez znaczenia jest również stan majątkowy strony, która utrzymuje się ze skromnego świadczenia emerytalnego i nie będzie w stanie opłacić nałożonej nań kary administracyjnej. Naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. pełnomocnik R. C. upatrywał zaś w nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący, czym jego zdaniem naruszono zasadę prawdy obiektywnej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Organ powtórzył co do zasady argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dotyczącą konieczności uzyskania zgody pozostałych stron postępowania na uchylenie decyzji, powołując w tym zakresie obszernie orzecznictwo sądów administracyjnych. Oprócz tego zauważył, że art. 155 k.p.a. jest możliwy do zastosowania tylko w odniesieniu do decyzji administracyjnych uznaniowych, a więc takich, gdzie przy wydawaniu istniał tzw. luz decyzyjny. Do takich decyzji niewątpliwie nie można zaliczyć rozstrzygnięcia wydanego w oparciu o przepis art. 88 ustawy o ochronie przyrody, gdyż jest to tzw. decyzja związana, a więc po spełnieniu ustawowych przesłanek organ musi nałożyć karę. W orzecznictwie zaś przyjęto pogląd, że art. 154 i 155 k.p.a. nie mogą mieć zastosowania w odniesieniu do decyzji o charakterze represyjnym, a więc wydawanych w ramach tzw. deliktów administracyjnych, do których niewątpliwie zalicza się decyzja wydana na podstawie art. 88 ustawy o ochronie przyrody. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż kontrola decyzji administracyjnych, dokonana w oparciu o kryterium ich zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz. 1269) nie ujawniła uchybień, które przesądzałyby o konieczności ich wyeliminowania z obrotu prawnego. W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do ustalenia zakresu i przesłanek zastosowania art. 155 k.p.a. Przepis ten stanowi jeden ze szczególnych instrumentów procesowych umożliwiających zmianę treści stosunku administracyjnoprawnego ukształtowanego decyzją ostateczną. Już sam fakt, że zastosowanie tego przepisu stanowi wyjątek od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych sprawia, że należy zachować szczególną ostrożność zarówno przy badaniu przesłanek jak i ocenie konsekwencji wywołanych jego zastosowaniem. Ustawodawca, w treści art. 155 k.p.a. sformułował cztery przesłanki, od spełnienia których uzależniona jest ewentualna zmiana bądź tez uchylenie decyzji ostatecznej. Przede wszystkim musi istnieć decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, strona wyraziła zgodę na uchylenie bądź zmianę decyzji, przepisy szczególne nie sprzeciwiają się temu. Bez wątpienia, w realiach rozpoznawanej sprawy decyzja nakładająca na R. C. obowiązek zapłacenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia ma charakter ostateczny, gdyż została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...], a rozstrzygnięcie to pozostaje w obrocie prawnym. Pierwsza z przesłanek została więc spełniona Nie można jednak stwierdzić, że decyzja wydana w oparciu o przepis art. 88 ustawy o ochronie przyrody jest decyzją "na mocy której strona nabyła prawo", a więc jest rozstrzygnięciem, które może być uchylone lub zmienione w trybie art. 155 k.p.a. Jest to bowiem akt konkretyzujący sankcję za sprzeczne z prawem działanie konkretnego podmiotu. W tym kontekście, literalnie odczytując treść art. 155 k.p.a. nie można mówić o prawie, lecz o obowiązku, rozumianym jako określona powinność, do spełnienia której strona jest zobowiązana (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 7 Warszawa 2005 r. str. 702). W ocenie Sądu ustawodawca nieprzypadkowo ograniczył zastosowanie art. 155 k.p.a. wyłącznie do tych rozstrzygnięć, które przyznają stronie uprawnienia. W istocie chodzi bowiem o przyznanie stronie możliwości modyfikacji zakresu przyznanych jej uprawnień nawet wtedy, gdy w instancyjnym toku postępowania nie ma ona już wpływu na treść uzyskanego rozstrzygnięcia. Istnienia takiej możliwości niepodobna przyjąć w odniesieniu do decyzji nakładających określone obowiązki, mających charakter tzw. decyzji związanych, a więc tych rozstrzygnięć, w których wykluczone jest uznanie administracyjne (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 607/10 - Lex nr 784233), a konkretyzacja pozycji prawnej strony następuje w oparciu o przepisy mające charakter ius cogens. W tym zakresie na aprobatę zasługuje argumentacja organu odwoławczego zawarta w odpowiedzi na skargę, jakkolwiek Sąd zauważa, że nie była ona podnoszona na etapie wydawania zaskarżonej decyzji. Nie spełniony został również kolejny warunek, od wystąpienia którego uzależniona jest ewentualna zmiana lub uchylenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. albowiem w toku postępowania nie uzyskano zgody wszystkich pozostałych stron postępowania. Wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącego, prezentowanemu w odwołaniu od decyzji Wójta Gminy M. [...] r. nr [...], w przywołanym przepisie ustawodawca nie ograniczył kręgu stron, których zgoda jest niezbędna, wyłącznie do tych, które nabyły uprawnienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. wymaga zgody wszystkich stron postępowania zakończonego decyzją ostateczną, a nie tylko tych stron, które na mocy decyzji nabyły prawo. Zgoda ta nie może być ani dorozumiana, ani domniemana (por. wyrok WSA w L. z dnia 5 października 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 327/10 - Lex nr 753777 oraz wyrok WSA w P. z dnia 21 września 2010 r. sygn. akt II SA/Po 230/10 - Lex nr 754349). W rozpoznawanej sprawie zgody takiej nie udzielili K. i L. S. będący stronami postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] r. nr [...], której dotyczył wniosek o zmianę w trybie art. 155 k.p.a. Przywołane wyżej okoliczności, w ocenie Sądu potwierdzają trafność ustaleń poczynionych przez organy obydwu instancji i rozstrzygnięć przez nie wydanych. Tym samym bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostaje argumentacja pełnomocnika strony skarżącej odnosząca się do okoliczności uzasadniających istnienie słusznego interesu strony w zmianie decyzji. Argumenty podnoszone zarówno na etapie postępowania administracyjnego jak i w skardze do sądu, dotyczące sytuacji osobistej i majątkowej strony mogłyby ewentualnie stanowić podstawę rozważań w sytuacji, gdyby ze wskazanych wyżej powodów zmiana decyzji ostatecznej była dopuszczalna. Skoro jednak, w realiach niniejszej sprawy, zmiana lub uchylenie decyzji nie jest możliwe, to tym samym okoliczności powołane przez pełnomocnika nie mogły mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. Mając to na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji decyzji.