II SA/Gl 1377/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.),, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi "A" w S. na decyzję [...] Inspektora Transportu Drogowego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w K. działając na podstawie art. 92a ust. 1 oraz art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 z późn. zm.) oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli z dnia [...] r., nałożył na [A] Sp. z o.o. w S. karę pieniężną w wysokości 8.000,00 zł z tytułu wykonywania transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub wymaganej licencji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w toku kontroli przeprowadzonej w dniu [...]r. na drodze krajowej nr [...] w miejscowości P., inspektor transportu drogowego zatrzymał do kontroli pojazd marki [...], którym kierował A. R. Ustalono, że przewóz drogowy był wykonywany w imieniu przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [A] Sp. z o.o. z siedzibą w S. A. R. nie był pracownikiem wyżej wskazanej spółki, a ze spółką łączyła go zawarta na okres od dnia 25 lutego 2014 r. do dnia 28 lutego 2014 r. umowa o dzieło. W trakcie kontroli kierowca nie okazał wypisu z licencji na wykonywanie transportu drogowego, okazując jedynie zaświadczenie nr [...] oraz wypis nr 1 z powyższego zaświadczenia ważny do dnia 2 czerwca 2012 r. W trakcie postępowania Spółka przesłała wyjaśnienia, w których poinformowała, że kierowca zapomniał zabrać ważne zaświadczenie na wykonywanie przewozu drogowego na potrzeby własne, a następnie nadesłano kopię zaświadczenia nr [...] na wykonywanie przewozu drogowego na potrzeby własne, które zostało wydane w dniu [...] r. W trakcie postępowania organ I instancji ustalił, że przedsiębiorca [A] Sp. z o.o. w S. nie został zarejestrowany w systemie informatycznym, a tym samym nie posiada uprawnień do wykonywania międzynarodowego transportu drogowego rzeczy, nie posiada także licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu rzeczy. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 4 pkt 4 lit. a ustawy o transporcie drogowym, za niezarobkowy przewóz drogowy - przewóz na potrzeby własne, można uznać każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie wszystkie wymienione w tym przepisie warunki. Jednym z warunków uznania przewozu drogowego za przewóz na potrzeby własne jest prowadzenie pojazdów samochodowych używanych do ww. przewozów przez przedsiębiorcę lub jego pracowników. Organ wskazał, że z okoliczności przedmiotowej sprawy, w tym z nadesłanych dokumentów (umowy o dzieło) oraz wyjaśnień przedsiębiorcy, który stwierdził, że nie posiada umowy o pracę zawartej z wykonującym w dniu [...] r. przewóz kierowcą A. R. wynika, że warunek ten nie został spełniony. W związku z powyższym przewozu wykonywanego w dniu [...] r. nie można zakwalifikować jako przewozu drogowego na potrzeby własne. Organ nie znalazł także podstaw do zastosowania art. 92c ustawy o transporcie drogowym, ponieważ przedsiębiorca jest profesjonalistą od którego powinno się wymagać należytej staranności przy wykonywaniu przez niego działalności gospodarczej, w tym znajomości podstawowych przepisów dotyczących jego działalności w zakresie transportu drogowego. W odwołaniu od decyzji [A] Sp. z o.o. w S. wniósł o jej uchylenie oraz ponowne przeanalizowanie zgromadzonego w sprawie materiału, zarzucając: – rażące naruszenie prawa materialnego poprzez wadliwe zastosowanie przepisów art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w związku z art. 1 ust. 5 lit. d pkt 9 (iii) rozporządzenia Rady (WE) nr 1072/2009, – naruszenie zasad określonych w art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) zwanej dalej kpa poprzez porzucenie obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, – naruszenie art. 80 kpa poprzez oparcie decyzji na części materiału dowodowego z pominięciem innych dowodów bez uzasadnienia. Odwołujący podniósł, iż organ I instancji pomimo obowiązku określonego w art. 7, oraz art. 77 § 1 w związku z art. 107 §3 kpa nie wskazał, dlaczego w przedmiotowej sprawie kierowca nie został uznany za pracownika kontrolowanego podmiotu. Zdaniem odwołującego, zawężanie definicji pracownika jedynie do definicji przyjętej w Kodeksie pracy, w świetle której pracownikiem jest wyłącznie osoba zatrudniona w ramach stosunku pracy nie jest właściwe, bowiem w polskim systemie prawnym istnieją również inne definicje pojęcia pracownika. Wskazano na regulację przyjętą w art. 8 pkt 2a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1442), zgodnie z którą za pracownika uważa się także osobę wykonującą pracę na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia lub innej umowy o świadczenie usług, do której zgodnie z Kodeksem cywilnym stosuje się przepisy dotyczące zlecenia albo umowy o dzieło, jeżeli umowę taką zawarł z pracodawcą z którym pozostaje w stosunku pracy lub jeżeli w ramach takiej umowy wykonuje pracę na rzecz pracodawcy z którym pozostaje w stosunku pracy. W ocenie odwołującego, istnienie w polskim systemie prawnym dwóch odmiennych regulacji dotyczących pojęcia pracownika powinno implikować konieczność odwołania się do bliźniaczych norm prawnych wprowadzonych przez ustawodawcę unijnego. Zgodnie z art. 1 ust. 5 lit. d pkt (iii) rozporządzenia Rady (WE) nr 1072/2009 w przypadku przewozów na potrzeby własne, pojazdy silnikowe wykorzystywane do takiego przewozu są prowadzone przez personel zatrudniony lub pozostający do dyspozycji tego przedsiębiorstwa na mocy zobowiązania umownego. Odwołujący podkreślał, że w przedmiotowej sprawie należy posiłkować się zasadami obowiązującymi w przewozach międzynarodowych, bowiem w przeciwnym razie zostałaby zachwiana konkurencja pomiędzy podmiotami wykonującymi przewozy krajowe i międzynarodowe. Odwołujący podniósł również, że skarżone rozstrzygnięcie zostało oparte wyłącznie na przepisach ustawy o transporcie drogowym pomimo, że decydującą i podstawową normą w zakresie obowiązku posiadania uprawnień na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego jest rozporządzenie (WE) Rady nr 1071/2009. Zgodnie z treścią art. 1 pkt 4 lit. b rozporządzenie to nie ma zastosowania do przedsiębiorców wykonujących usługi drogowego transportu osób wyłącznie w celach niezarobkowych lub których główna działalność nie obejmuje drogowego transportu osób. W rozumieniu ustawy o transporcie drogowym w przypadku przewozów niezarobkowych również nie stosuje się przepisów rozporządzenia 1071/2009, zatem organ żądając od spółki okazania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika działał z obrazą art. 6 kpa oraz art. 7 Konstytucji RP. Wreszcie odwołująca spółka podniosła, że kontrolujący funkcjonariusz domagając się od kierowcy okazania dokumentu potwierdzającego rodzaj stosunku prawnego łączącego spółkę z kierowcą przekroczył swoje uprawnienia, bowiem z przepisów ustawy o transporcie drogowym, nie wynika obowiązek okazywania w trakcie kontroli umowy o pracę czy innej umowy cywilnoprawnej. Zgodnie z art. 75 § 1 kpa, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Dokumenty pobrane w trakcie kontroli drogowej bez podstawy prawnej tracą przymiot dowodu w rozumieniu kpa, zatem nie mogą być przywoływane w treści skarżonej decyzji. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji organ odwoławczy, po omówieniu regulacji prawnej i treści zebranego materiału dowodowego uznał, iż bezspornym jest fakt powierzenia przez przedsiębiorcę wykonania przewozu drogowego w dniu [...] r. kierowcy niebędącemu pracownikiem strony. W toku postępowania strona przesłała kopię zaświadczenia nr [...] na krajowe przewozy drogowe na potrzeby własne wydane w dniu [...]r. ważne bezterminowo. Natomiast strona wezwana o kopię umowy potwierdzającej zatrudnienie kierowcy A. R., przedłożyła umowę o dzieło zawartą z tym kierowcą na okres 25-28 lutego 2014 r. Powyższą formę zatrudnienia potwierdza również oświadczenie kierowcy wpisane do protokołu przesłuchania go w charakterze świadka, który oświadczył, że jest to umowa o dzieło. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, organ II instancji powołał się na stanowisko zajęte przez Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 18 października 1994 r. K 2/94, gdzie wskazano, że kodeksom przysługuje szczególne miejsce w systemie prawa ustawowego, dlatego terminy i pojęcia tam używane uznaje się za wzorcowe i istnieje domniemanie, że inne ustawy nadają im takie samo znaczenie. Zdaniem organu, skoro ustawodawca nie zdefiniował pojęcia pracownika na gruncie ustawy o transporcie drogowym, to zasadne jest odwoływanie się do definicji przyjętej przez Kodeks pracy. Organ podkreślił, że przepis art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, posługuje się pojęciem pracownika zdefiniowanym w art. 2 Kodeksu pracy, ponieważ brak jest przepisu szczególnego pozwalającego na przyjęcie innego znaczenia. Organ II instancji podkreślił, że przedsiębiorca nie spełnił warunku wskazanego w art. 4 pkt 4 lit. a ustawy o transporcie drogowym. Przejazd drogowy wykonany w dniu 27 lutego 2014 r. odbył się pojazdem należącym do strony, jednakże kierowca w chwili przejazdu nie był pracownikiem odwołującej spółki, gdyż na dzień kontroli łączyła go ze spółką umowa cywilnoprawna. Zatem wykonywany w dniu kontroli przewóz miał charakter krajowego transportu drogowego i dlatego kierowca winien posiadać i okazać na żądanie organu kontrolującego zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Tymczasem strona posiadała jedynie aktualne zaświadczenie na przewozy drogowe na potrzeby własne, natomiast nie posiadała zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, ani licencji na wykonywanie międzynarodowych przewozów drogowych. Stąd też w ocenie organu wykonywała ona transport drogowy rzeczy bez wymaganego zezwolenia i dlatego nałożenie na odwołującą spółkę kary pieniężnej w wysokości 8 000 zł było uzasadnione. Uzasadniając swoje stanowisko w zakresie przyjęcia definicji pracownika określonej w Kodeksie pracy organ II instancji powołał się na stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 24 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1254/06 oraz z dnia 28 marca 2008 r. sygn. akt II GSK 11/08. Organ odwoławczy wskazał również, przytaczając treść art. 92c ustawy o transporcie drogowym, że w przedmiotowej sprawie przepis ten nie będzie miał zastosowania. W ocenie organu naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, które odwołujący mógł przewidzieć, ponieważ powinien zdawać sobie sprawę i mieć widzę o obowiązujących w tym zakresie przepisach. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wysokość nakładanych na stronę kar pieniężnych za dane naruszenie, jest ściśle określona w załączniku nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, a organy orzekające nie mają możliwości dowolnego kształtowania ich wysokości. W skardze do sądu administracyjnego [A] Sp. z o.o. w S. domagał się uchylenia w całości decyzji organu I i II instancji oraz zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca spółka powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu, co do rażącego naruszenia prawa materialnego poprzez wadliwe zastosowanie przepisów art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w związku z art. 1 ust. 5 lit. d pkt 9 (iii) rozporządzenia Rady (WE) nr 1072/2009 oraz naruszenie prawa procesowego tj. zasad określonych w art. 77 §1 kpa i art. 80 kpa. Skarżący w całości przytoczył zawarte w odwołaniu uzasadnienie wskazanych wyżej zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego, ani też organy administracji nie naruszyły reguł procedury administracyjnej w stopniu skutkującym wznowieniem postępowania administracyjnego, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem z mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zdaniem sądu administracyjnego, prawidłowo organy obydwu instancji, przywołując orzecznictwo uznały, że sporny przewóz, wykonywany w [...] r. na drodze krajowej [...] , nie może być zakwalifikowany jako przewóz na potrzeby własne w rozumieniu art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, wyżej powołanej, Ustawodawca nałożył bowiem wymóg łącznego spełnienia wymienionych w tym przepisie przesłanek. Tymczasem pojazd samochodowy używany do przewozu nie był prowadzony przez przedsiębiorcę lub jego pracowników. Nie został zatem spełniony warunek, przewidziany w art. 4 pkt 4 lit. a ustawy. Spór w niniejszej sprawie dotyczy wykładni użytego w tym przepisie pojęcia "pracownik". Sąd administracyjny w pełni podzielił zaś pogląd organów obydwu instancji, oparty na przywołanym orzecznictwie, że pracownikiem w rozumieniu tego przepisu jest osoba, wymieniona w art. 2 Kodeksu pracy. Ustawa o transporcie drogowym nie zawiera bowiem własnej, legalnej definicji pojęcia "pracownik". Zatem na użytek tej ustawy miarodajne może być wyłącznie określenie, zawarte w Kodeksie pracy. Przepis art. 2 Kodeksu, nie ogranicza bowiem pojęcia "pracownik" jedynie do kwestii, uregulowanych w tym kodeksie. Oznacza to, że w polskim systemie prawnym pojęcie to ma charakter uniwersalny, mający zastosowanie we wszystkich sprawach, w których ustawy odrębne nie zawierają własnej definicji tego określenia (vide: uchwała SN z dnia 9 czerwca 1976 r. sygn. akt VI KZP 13/75, OSNKW 1976/7-8/86). Brak zatem podstawy do zastosowania definicji pracownika, określonej w art. 8 pkt 2a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, wyżej powołanej. Przywołany w skardze przepis reguluje to pojęcie wyłącznie na użytek tej ustawy. Co więcej, gdy idzie o przypadek umowy o dzieło, co dotyczy niniejszej sprawy, za pracownika uważa się wyłącznie osobę, która pozostaje w stosunku pracy, lecz dodatkowo zawarła z pracodawcą umowę o dzieło. Zatem nawet posługując się definicją z art. 8 pkt 2a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, sporny przewóz nie mógłby być zakwalifikowany na potrzeby własne, skoro kierujący pojazdem zawarł ze skarżącą Spółką jedynie umowę o dzieło i nie łączyła go umowa o pracę (strony nie pozostawały w stosunku pracy). Wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki, nie zmienia też postaci rzeczy użycie w art. 1 ust. 5 lit. d pkt (iii) rozporządzenia Rady (WE) nr 1072/2009 (Dz. U. UE. II. 2009. 300. 72 ze zm.), pojęcia "personel zatrudniony" oraz "pozostający do dyspozycji przedsiębiorstwa". Przepisy unijne, regulujące kwestie przewozów międzynarodowych, z istoty muszą uwzględniać różne formy pracy. Istotne jest jednak, że i w tym wypadku nawiązują do przypadku pozostawania przez kierowcę w określonych relacjach z przedsiębiorstwem, a mianowicie pozostawanie do dyspozycji na mocy zobowiązania umownego. Tego rodzaju relacja nie występuje zaś w przypadku umowy o dzieło (art. 627 i nast. Kodeksu cywilnego). Cechą wyróżniającą umowę o dzieło jest brak stosunku zależności lub podporządkowania pomiędzy zamawiającym a przyjmującym zamówienie, objawiający się tym, że sposób wykonania dzieła pozostawiony jest uznaniu przyjmującego zamówienie oraz to, iż przyjmujący zamówienie nie ma obowiązku osobistego wykonania dzieła, chyba że wynika to z umowy lub charakteru dzieła (wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 9 lipca 2014 r. sygn. akt III AUa 776/13, LEX nr 1506744). Zatem istotą umowy o dzieło, bądź też zlecenia, przy wątpliwościach co do rzeczywistych cech prawnych umowy, łączącej skarżącą Spółkę z kierowcą A. R. w dniu spornego przewozu, jest brak podporządkowania, czyli pozostawania do dyspozycji przedsiębiorstwa. Taka relacja na gruncie polskiego ustawodawstwa występuje jedynie w przypadku umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Zatem wbrew zarzutom skargi, art. 4 pkt 4 lit. a ustawy o transporcie drogowym, nie narusza prawa unijnego, ani też w polskim systemie prawnym nie ma odmiennych, uniwersalnych definicji pracownika. Ustawa o transporcie drogowym posługuje się zaś tym określeniem jedynie w rozumieniu art. 2 Kodeksu pracy. Stąd też prawidłowo organ zażądał od przedsiębiorcy zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika. Chybiony jest zatem zarzut naruszenia art. 6 kpa oraz art. 7 Konstytucji RP. Nie mógł też odnieść skutku zarzut naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Organy podjęły wszelkie czynności i działania, zmierzające do prawidłowego zakwalifikowania spornego przewozu w dniu [...] r. Skoro zaś w toku postępowania prawidłowo ustalono, że kierujący pojazdem nie był pracownikiem skarżącej Spółki, to sporny przewóz wymagał zezwolenia, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Dla rozstrzygnięcia sprawy niezbędne było zatem zbadanie, czy skarżąca Spółka legitymuje się wymaganym zezwoleniem. Brak zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego musiał zaś skutkować nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł z mocy przywołanej przez organy regulacji. Z tych wszystkich względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.