II SA/Gl 1390/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Burmistrz P. odmówił ustalenia warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej firmy [...] Telefonii Cyfrowej Sp. z o.o. w W., "nr [...]", która miała zostać zrealizowana na działce nr 1 w W. W podstawie prawnej decyzji Burmistrz wskazał art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1 pkt 2, art. 53 i art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. - dalej u. p. z.p.) oraz art. 104 k.p.a. Uzasadniając to orzeczenie podał, że zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w przypadku braku obowiązującego planu miejscowego następuje po analizie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych i po analizie stanu faktycznego i prawnego zagospodarowania terenu, na którym planuje się realizację inwestycji. W ocenie organu przeprowadzona analiza dowiodła, że w sprawie nie został spełniony warunek dotyczący ochrony gruntów rolnych i leśnych. Działka nr 2, na której miała zostać zlokalizowana inwestycja stanowi bowiem teren intensywnych upraw polowych, a grunt objęty wnioskiem to użytki rolne klasy trzeciej R III b oraz PS III o łącznej powierzchni [...] ha. Burmistrz wskazał także, że projekt decyzji został negatywnie uzgodniony przez Starostę [...] postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], gdyż nieruchomość nie posiada zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Tym samym mimo, że inwestycja spełnia pozostałe wymogi wynikające z u.p.z.p. to należało odmówić ustalenia jej lokalizacji. Odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wniosła [A] Sp. z o.o. domagając się jej zmiany i ustalenia żądanych warunków lokalizacji inwestycji, ewentualnie jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając te żądania Spółka wskazała, że w jej ocenie Burmistrz P. uzgodnił decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. bowiem przepis art. 106 k.p.a., który miał zastosowanie w sprawie należy rozumieć w sensie procesowym. Oznacza to brak związania organu wydającego decyzję stanowiskiem organu współdziałającego oraz brak jakakolwiek zależności treściowej (materialnej) uzgadnianej decyzji administracyjnej od stanowiska tego organu. Niezależnie od tego - zdaniem Spółki - brak jest podstaw do kwestionowania dopuszczalności inwestycji, a spór w sprawie sprowadza się do wykładni art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Projektowana inwestycja zostanie zrealizowana jedynie na części działki, a zatem nie wymaga zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, gdyż obszar projektowany do przeznaczenia nierolniczego nie przekroczy 0,5 ha. Odwołująca się Spółka podała także, że wniosła skargę do WSA w Gliwicach na postanowienie SKO w B. z dnia [...] r., nr [...], którym utrzymane zostało w mocy postanowienie Starosty [...] odmawiające uzgodnienia lokalizacji przedmiotowej inwestycji. [A] Sp. z o.o. powołała się również na art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych ( Dz. U. Nr 106, poz. 675). Podniosła, że zgodnie z ust. 2 tego artykułu w przypadku gdy lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym to dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu oraz nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele ( ...) rolnicze (...) nie jest zaś sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Zaskarżoną decyzją SKO w B. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza P. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ma charakteru uznaniowego. Przesłanką wydania decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji takiej inwestycji jest zaś wykazanie przez właściwy organ, że jej lokalizacja w określonym miejscu jest niezgodna z jakimś przepisem powszechnie obowiązującego prawa. W myśl art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów stanowiących użytki rolne klas I - III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądów administracyjnych zwarty obszar projektowany do przeznaczenia na cele nierolnicze, o jakim jest mowa w powołanym przepisie stanowi obszar wyznaczony granicami terenu, którego dotyczy wniosek inwestora. We wniosku o ustalenie lokalizacji stacji bazowej inwestor wskazał zaś jako teren inwestycji całą działkę o powierzchni przekraczającej 0,5 ha, a nie tylko jej część przeznaczoną pod faktyczną zabudowę. W ocenie Kolegium postanowienie Starosty [...] odmawiające uzgodnienia planowanej inwestycji w zakresie ochrony gruntów rolnych, w odróżnieniu od innych form współdziałania organów, jest wiążące dla organu prowadzącego sprawę. Uzgodnienie to służy bowiem ochronie interesu publicznego wynikającego z przepisów dotyczących obszarów szczególnie chronionych ze względu na wartości składające się na dobro wspólne i są środkami związania organu w korzystaniu z jego kompetencji. Odnosząc się do twierdzeń odwołującej się Spółki zwracającej uwagę na unormowania zawarte w ustawie o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych SKO wskazało, że przepisy te nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy W skardze [A] Sp. z o.o., zastępowana przez radcę prawnego M. M., zarzuciła naruszenie zaskarżoną decyzją przepisów prawa materialnego i procesowego, a to art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. Pierwszego z tych naruszeń skarżąca dopatrywała się w uznaniu stanowiska Starosty [...] jako wiążącego, podczas gdy stanowiło ono jedynie formalną przesłankę postępowania w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Naruszenia natomiast wskazanych przepisów proceduralnych Spółka upatrywała w oparciu wydanych decyzji administracyjnych na dowolnych ustaleniach faktycznych. Mając na uwadze te zarzuty Spółka wniosła ona o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza P., a także zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca praktycznie powtórzyła argumentację użytą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W szczególności ponownie wskazała na procesowy charakter uzgodnienia decyzji w trybie art. 106 k.p.a. oraz brak podstaw do negatywnego uzgodnienia lokalizacji inwestycji, jako nie naruszającej podstawowego przeznaczenia nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie. Podało, że podtrzymało pogląd organu I instancji dotyczący sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wskazało także na pozostające w obrocie prawnym postanowienie Starosty [...] odmawiające uzgodnienia planowanej inwestycji. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania Kolegium podniosło, że w sprawie został zgromadzony pełny materiał dowodowy. Uznało też, że na uwzględnienie nie zasługują twierdzenia strony skarżącej o niewiążącym charakterze uzgodnienia dokonanego przez Starostę [...]. W tej ostatniej kwestii SKO powołało się na szereg wyroków sądów administracyjnych. Organ podtrzymał wreszcie swoje stanowisko dotyczące wskazania we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego całej działki nr 1, a nie tylko jej części. W piśmie procesowym z dnia [...] r. [A] Sp. z o.o. podtrzymała zarzuty naruszenia przez organy art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. wskazując, że uzgodnienie o jakim mowa w tym przepisie dotyczy projektu decyzji, która ma charakter pozytywny. W związku z tym należy stwierdzić brak potrzeby uzgadniania decyzji odmawiających uwzględnienia wniosku, co zdaniem skarżącej dowodzi braku związania organu wydającego decyzję stanowiskiem innego organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Poddana kontroli Sądu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. została bowiem wydana w zgodzie z przepisami prawa materialnego oraz przepisami prawa procesowego. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...) (art. 1 § 1). Kontrola o jakiej mowa wyżej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2) i polega na zbadaniu czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa materialnego i procesowego. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, Sąd ocenia wpływ tego naruszenia na wynik sprawy. Dodać należy, iż powyższych ustaleń Sąd dokonuje wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 4 ust. 2 pkt 1 u. p. z. p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji tego rodzaju inwestycji. Obowiązek uzyskania przez inwestora takiej decyzji w przypadku braku planu wynika w szczególności z unormowania zawartego w art. 50 ust. 1 u. p. z. p., przy czym z obowiązku tego zostały zwolnione roboty budowlane wskazane w ust. 2 tego artykułu. Do wskazanej regulacji nawiązuje art. 46 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, zgodnie z którym w przypadku braku planu miejscowego lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej innej niż infrastruktura telekomunikacyjna o nieznacznym oddziaływaniu ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego na warunkach określonych w u.p.z.p. Powołany wyżej art. 50 ust. 1 u.p.z.p. nakazuje do inwestycji celu publicznego stosować odpowiednio warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, który to warunek nawiązuje do regulacji zawartych w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) normujących kwestie możliwości zmian przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne. Zgodnie z tą regulacją ustalanie warunków zabudowy (i odpowiednio lokalizacji inwestycji celu publicznego) jest możliwe, jeżeli teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt II OPS 1/10, [w:] LEX nr 621577 wskazał, że wykładnia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wymaga przede wszystkim ustalenia znaczenia pojęcia "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia" gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Przyjąć przy tym należy, że pojęcie to nawiązuje do określeń użytych w przepisie art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co dowodzi, iż w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. ustawodawca wyróżnił dwie kategorie terenów: wymagających uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia i nie wymagających uzyskania takiej zgody. Mając na uwadze to rozróżnienie należy uznać, że bez wątpienia realizacja inwestycji na znajdującej się w W. działce nr 1 takiej zgody wymagała. Według art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W art. 7 ust. 2 tej ustawy wymieniono natomiast rodzaje gruntów, których przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne wymaga zgody i określono organy właściwe do wyrażenia takiej zgody. Przepisy te tworzą normę prawną, regulującą przeznaczanie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Przepis art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi odzwierciedlenie ogólnej zasady, że jeśli przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne wymaga zgody właściwego organu administracji, to taka zmiana przeznaczenia może nastąpić jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z tym wskazać należy, że w sprawie nie mogło mieć zastosowania powołane przez skarżącą Spółkę unormowanie zawarte w art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, bowiem odnosi się ono do sytuacji gdy na danym terenie obowiązuje plan miejscowy. W takim przypadku nie wydaje się zatem decyzji, o jakich mowa w art. 51 ust. 1 oraz w art. 60 u.p.z.p., przewidziane zaś w planie miejscowym przeznaczenie terenu na cele rolnicze nie wyklucza lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Omawiane unormowanie nie uchyliło jednak w sposób generalny regulacji zawartych w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jak to ma miejsce w przypadkach wskazanych w art. 5a i art. 5 b tej ustawy. Zgodnie z art. 51 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., na którego naruszenie wskazała [A] Sp. z o.o., decyzje w sprawach ustalenia lokalizacji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Z kolei w świetle art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Położona w W. działka nr 1, na której przewidziana została realizacja stacji bazowej telefonii komórkowej tworzy wraz z trzema innymi działkami nieruchomość rolną o powierzchni [...] ha, wpisaną do księgi wieczystej [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P. Bezsporne jest, że wchodząca w skład tego gospodarstwa rolnego działka nr 1 składa się z użytków rolnych klasy III (R III b i Ps III) o łącznej powierzchni [...] ha. Tym samym prawidłowo Burmistrz P. uznał za konieczne uzgodnienie swojej decyzji ze Starostą [...] jako organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych położonych w Powiecie [...] ( por. art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Natomiast postanowienie wydane przez organ współdziałający w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 106 k.p.a. wiąże organ wydający decyzję w zakresie objętym uzgodnieniem. Inwestorowi, który nie akceptuje treści postanowienia uzgadniającego przysługuje zaś prawo do wniesienia zażalenia. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej wskazać też należy, że postanowienie uzgadniające podejmowane w trybie art. 106 k.p.a. nie ma charakteru wyłącznie procesowego, gdyż współdziałanie organów ma charakter materialnoprawny, ponieważ to "prawo materialne, a nie kodeks postępowania administracyjnego decyduje o sytuacjach, w których przepis ten będzie mieć zastosowanie" (por. uchwałę NSA z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPS 8/98, [w;] ONSA 1999/1/7). W powołanej uchwale NSA jednocześnie podkreślił, że "stanowisko innego organu, które zostało wyrażone w formie postanowienia staje się podstawowym materiałem dowodowym w sprawie administracyjnej, czasem przesadzającym lub wręcz determinującym jej końcowe rozstrzygnięcie, stając się - gdy jest to stanowisko wiążące – elementem podstawy prawnej tego rozstrzygnięcia " (tamże). Mając na uwadze powyższe stwierdzenia uznać trzeba, że również podjęte w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. postanowienie negatywnie uzgadniające decyzję lokalizacyjną wiąże organ prowadzący postępowanie główne w kwestii dotyczącej zgodności tej decyzji z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wskazać trzeba, że [A] Sp. z o.o. skorzystała z prawa do wniesienia zażalenia na postanowienie Starosty [...] odmawiające uzgodnienia decyzji lokalizacyjnej. SKO w B. postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], utrzymało jednak w mocy orzeczenie organu I instancji. Dodać też trzeba, że skarga na to ostatnio wymienione postanowienie została odrzucona prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 1114/10, a zatem postanowienie Starosty [...] pozostaje w obrocie prawnym. Za nieuzasadniony Sąd uznał także zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organy obu instancji przepisów postępowania administracyjnego regulującego postępowanie dowodowe. Skład orzekający w szczególności nie dopatrzył się naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. "w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i oceny prawidłowości czynności" prowadzących do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego z uwagi na stanowisko innego organu. Skarżąca Spółka stawiając ten zarzut - jak się zdaje - domagała się w oparciu o zgromadzone w sprawie dowody przeprowadzenia przez Burmistrza P., czy SKO w B. własnej oceny zgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i wykazania, że zamierzenie to nie narusza uregulowań wynikających z art. 7 ust. 2 pkt 1 tej ustawy. Działanie takie podważyłoby jednak stanowisko Starosty [...] zajęte w pozostającym w obrocie prawnym postanowieniu z dnia [...] r. Z przytoczonych względów na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) skarga podlegała oddaleniu.