II SA/Gl 1393/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 stycznia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu J. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta Z. w pkt. 1 ustalił M. C. wysokość odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w C. ("dalej "DPS w C."), wskazując w punkcie 2, że opłatę tę należy uiszczać w kasie DPS w C. W pkt 3 tej decyzji organ ustalił J. K., żonie M. C. wysokość opłaty za jego pobyt w DPS w C. w miesiącu styczniu 2021 r. w kwocie 1496,58 zł., zaś od miesiąca lutego 2021 r. w kwocie 1824,30 zł. wskazując w pkt. 4, że opłatę tę należy uiszczać do 15-ego każdego miesiąca na podany numer rachunku bankowego Gminy Z. . W pkt 5 wskazał, że odpłatność za okres od stycznia do lipca 2021 r. należy uiścić w terminie 14 dni od daty ostateczności decyzji na wskazany w pkt. 4 rachunek Gminy Z. W pkt. 6 tej decyzji organ zobowiązał J. K. do powiadamiania o każdorazowej zmianie sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która "wiąże się z podstawą do przyznania świadczeń". Od powyższej decyzji odwołanie wniosła J. K. (dalej zwana "stroną"). Po jego rozpatrzeniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło pkt 3 i pkt 4 decyzji organu I instancji i w tej części przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu decyzji Kolegium zaakcentowało, że co prawda uwzględniło odwołanie, jednak z innych względów niż te, które podnosiła strona. Wskazało przy tym na przedłożony przez stronę wyrok Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] r. sygn. akt [...]. W wyroku tym Sąd Rejonowy uznał, że mąż strony w podanym okresie znęcał się nad nią psychicznie, jednak tego czynu dopuścił się mając zniesioną zdolność rozpoznania znaczenia czynu i pokierowania swoim postępowaniem w rozumieniu art. 31 § 1 kodeksu karnego i na podstawie art. 17 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania karnego umorzył postępowanie. Jednocześnie orzekł wobec męża strony środek zabezpieczający w postaci pobytu w zakładzie psychiatrycznym. Odnosząc się do tego wyroku Kolegium wbrew stanowisku strony uznało, że nie jest to wyrok skazujący za umyślne przestępstwo popełnione z użyciem przemocy na szkodę osoby obowiązanej do wnoszenia opłat. Z tego powodu w ocenie Kolegium w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 64a ustawy o pomocy społecznej, który umożliwia organowi wydanie decyzji o zwolnieniu z opłat za pobyt w DPS. Kolegium wskazało jednocześnie, że powodem uchylenia decyzji organu I instancji jest brak możliwości oceny, czy ustalona wysokość odpłatności jest zgodna z prawem. Uzasadnienie decyzji organu I instancji nie pozwala bowiem stwierdzić, ile osób obowiązanych jest do ponoszenia odpłatności za pobyt męża strony w DPS oraz czy ustalając wysokość odpłatności organ zastosował zasadę proporcjonalności z art. 61 ust. 2f ustawy o pomocy społecznej oraz czy były prowadzone postępowania wobec wszystkich zobowiązanych, i jak się zakończyły. Ponadto w uzasadnieniu decyzji organ I instancji nie wyjaśnił w jaki sposób wyliczył przypadającą na stronę odpłatność za pobyt jej męża w DPS. Z akt sprawy, ani z uzasadnienia decyzji organu I instancji, nie wynika zaś wysokość dochodu strony, jaką organ ten przyjął przy ustaleniu odpłatności. Od powyższej decyzji Kolegium strona wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Zarzuciła w nim naruszenie art. 65a ustawy o pomocy społecznej poprzez jego błędną wykładnię opartą wyłącznie na literalnym brzmieniu tego przepisu. Przedstawiła przy tym obszerny wywód zmierzający do wykazania, że wbrew stanowisku organów wyrok Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] r. sygn. akt [...] dawał podstawę do zastosowania art. 65a ustawy o pomocy społecznej i tym samym do zwolnienia jej z odpłatności za pobyt męża w DPS. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: W pierwszej kolejności odnotowania wymaga, że na podstawie art. 9 pkt 7 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, od dnia 1 czerwca 2017 r. wprowadzono do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi instytucję sprzeciwu, który przysługuje od rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przepis art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest sprzeciw strony od decyzji Kolegium, uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Zakwestionowane przez stronę wnoszącą sprzeciw rozstrzygnięcie organu odwoławczego zostało wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i ma charakter kasacyjny. Okoliczność ta ma kluczowe znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy, gdyż w obowiązującym stanie prawnym w świetle powołanego powyżej art. 64a p.p.s.a. jedynym środkiem zaskarżenia pozwalającym na poddanie wydanej w toku postępowania administracyjnego decyzji kasacyjnej kontroli sądu administracyjnego jest sprzeciw od tej decyzji. Sprzeciw jest środkiem zaskarżenia, różniącym się istotnie od klasycznej skargi. Jak wynika z art. 64e p.p.s.a. instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Celem instytucji sprzeciwu jest przyspieszenie rozpatrzenia i załatwienia sprawy administracyjnej co do jej istoty. Z tego względu sąd rozpoznaje sprzeciw, co do zasady, na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, gdyż nie dokonuje merytorycznej oceny prawidłowości rozpatrzenia i załatwienia sprawy co do jej istoty (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Wskazać także należy na art. 151a § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Konsekwencją powołanych powyżej uregulowań prawnych zawartych w przepisach p.p.s.a jest to, że sąd w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej wydanej przez organ odwoławczy ocenia, czy w realiach danej sprawy organ ten zasadnie skorzystał z możliwości wydania takiej decyzji, czy też bezpodstawnie zaniechał załatwienia sprawy co do jej istoty. Ocena taka dokonywana jest bez względu na treść zarzutów podniesionych w sprzeciwie, a nawet w sytuacji, gdy ze sprzeciwu wynika, że strona wniosła go wyłącznie z powodów, które nie dotyczą prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. i które tym samym wykraczają poza formalny i ograniczony charakter instytucji sprzeciwu. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego, rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej, jest więc przede wszystkim ustalenie, czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd administracyjny rozstrzygnąć zatem musi kwestię, czy na etapie postępowania odwoławczego wystąpiły przesłanki do odstąpienia przez organ II instancji od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Rozstrzygnięcie powyższej kwestii wymaga odniesienia się do treści art. 138 § 2 k.p.a. W świetle tego przepisu organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dla wykładni art. 138 § 2 k.p.a. istotne znaczenie ma art. 136 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Analiza norm procesowych wynikających z powyższych przepisów k.p.a. prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy może skorzystać z wynikającego z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienia do skasowania decyzji organu I instancji tylko w sytuacji, w której organ ten, stosując środki wskazane w art. 136 § 1 k.p.a., nie będzie mógł we własnym zakresie naprawić wad postępowania pierwszoinstancyjnego co do wyjaśnienia "zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Badając w niniejszej sprawie – w świetle powyższych kryteriów – zasadność wydania przez Kolegium na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zakwestionowanej sprzeciwem decyzji Sąd stwierdził, że okoliczności, jakimi kierował się organ odwoławczy, nie uzasadniały uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wskazując na braki decyzji organu I instancji Kolegium w żaden sposób nie wykazało, że nie mogą być one wyeliminowane przy zastosowaniu przez organ odwoławczy środków wskazanych w art. 136 § 1 k.p.a. Kolegium co prawda zasadnie dostrzegło, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika, ile osób obowiązanych jest do ponoszenia odpłatności za pobyt męża strony w DPS. Niemniej należy przypomnieć, że w rozpoznawanej sprawie Kolegium już raz uchylało decyzję organu I instancji (decyzja Kolegium z dnia [...] r. nr [...] - karty 24-26 akt administracyjnych - wydana 4 miesiące przed obecnie kontrolowanym rozstrzygnięciem) i wówczas jako okoliczność bezsporną uznało, że oprócz strony osobami zobowiązanymi do ponoszenia odpłatności za pobyt jej męża w DPS są jeszcze dwie córki, wskazane z imienia i nazwiska. Kwestia ilości osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt męża strony w DPS została już zatem wcześniej uznana za wyjaśnioną. W sytuacji, w której w decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji nie wskazał ilości osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności wystarczającym było zwrócenie się na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. do organu I instancji o wskazanie, czy stan faktyczny w tym zakresie nie uległ zmianie, a ponadto, czy wobec tych osób toczyły się odrębne postępowania, a jeżeli tak, to jaki jest ich wynik. Zgodzić się także należy ze spostrzeżeniem Kolegium, że uchylona przez ten organ odwoławczy decyzja organu I instancji nie zawiera informacji o sposobie wyliczenia ustalonej wobec strony wysokości odpłatności za pobyt jej męża w DPS. Z akt administracyjnych przekazanych przez organ I instancji nie wynika również wysokość dochodu strony przyjęta do ustalenia odpłatności. Jednak w poprzedniej decyzji Kolegium zwróciło uwagę na brak współpracy strony i z tego względu przyjęło za prawidłowe ustalenie wysokości odpłatności pomimo braku ustaleń dotyczących dochodu strony. Z tego względu Kolegium powinno było w pierwszej kolejności rozważyć, czy również obecnie nie zachodzi taka sytuacja i w tym zakresie zwrócić się o wyjaśnienia do organu I instancji. Jeżeli bowiem strona w dalszym ciągu nie współpracowała z organem I instancji, uniemożliwiając ustalenie jej dochodu, to wówczas brak ustalenia przez organ wysokości tego dochodu nie stanowiłby przeszkody do wyliczenia wysokości odpłatności za pobyt jej męża w DPS i nie powodowałby konieczności prowadzenia dalszego postępowania dowodowego w tym zakresie. Bez poczynienia takich wstępnych wyjaśnień przyjęcie przez Kolegium, że ze względu na konieczność ustalenia sytuacji dochodowej strony zachodzi podstawa do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia było zdecydowanie przedwczesne. Mając na względzie dotychczasowe rozważania stwierdzić należy, że Kolegium nie wykazało wystarczających podstaw uzasadniających uchylenie decyzji organu I Instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Dostrzeżone przez Kolegium braki mogły, zdaniem Sądu, zostać wyeliminowane w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 64a ustawy o pomocy społecznej stwierdzić należy, że Sąd ich nie podziela. Wyrok Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] r. sygn. akt [...] nie mieści się bowiem w hipotezie normy prawnej rekonstruowanej z art. 64a ustawy o pomocy społecznej. W wyroku tym Sąd umorzył postępowanie. W konsekwencji nie może być on uznany za wyrok skazujący. Inaczej natomiast ocenić należy przedstawiony już po wydaniu zaskarżonej sprzeciwem decyzji Kolegium wyrok Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] r. sygn. akt [...]. W wyroku tym mąż skarżącej został uznany winnym czynu stanowiącego występek z art. 190 § 1 kodeksu karnego. Jest to przestępstwo popełnione z użyciem przemocy, przy czym nie miała ona charakteru fizycznego lecz stanowiła przemoc psychiczną. Na gruncie art. 64a u.p.s. chodzi zaś o każdy rodzaj przemocy. Stąd popełnienie tego przestępstwa wobec osób wskazanych w powyższym przepisie obliguje organ do zwolnienia z odpłatności za pobyt sprawcy przestępstwa w DPS o ile zostało uznane w prawomocnym wyroku skazującym. W omawianym tutaj wyroku Sąd, uznając męża strony winnym popełnienia zarzucanego mu czynu, odstąpił od wymierzenia kary. Orzekł jednocześnie wobec niego środek karny w postaci zakazu kontaktowania się i zbliżania się do strony. Taki wyrok jest wyrokiem skazującym (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 16 lutego 2015 r., sygn. IV SA/Gl 645/14). W przypadku zatem ustalenia, że powyższy wyrok jest prawomocny (z załączonego dokumentu to jeszcze nie wynika) oznaczać to będzie, że jest on objęty hipotezą normy prawnej wynikającej z art. 64 a u.p.s., a tym samym zachodzą podstawy do zwolnienia skarżącej z odpłatności za pobyt jej męża w DPS. Przywołując wyrok Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] r. sygn. akt [...] należy zarazem zastrzec, że jego nieuwzględnienie przez Kolegium nie stanowiło uchybienia ze strony tego organu. Wyrok ten został bowiem przedstawiany przez stronę już po wydaniu zakwestionowanej sprzeciwem decyzji Kolegium. Zatem okoliczność ta nie stanowiła podstawy do uchylenia zaskarżonej sprzeciwem decyzji Kolegium. Jednocześnie ma ona istotne znaczenie dla dalszego postępowania, stąd nie mogła zostać nie dostrzeżona przez Sąd rozpatrujący sprzeciw. Mając na względzie powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że zakwestionowana sprzeciwem decyzja Kolegium narusza art. 138 § 2 k.p.a., gdyż Kolegium nie wykazało, że dostrzeżone przez ten organ wady postępowania pierwszoinstancyjnego nie mogły być naprawione przez organ odwoławczy w ramach instrumentów, o których mowa w art. 136 § 1 k.p.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań Sądu, z tym że wobec treści wyroku Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] r. sygn. akt [...] Kolegium w pierwszej kolejności ustali, czy jest on prawomocny. W razie zaś potwierdzenia tej okoliczności zachodzić będą podstawy do tego, aby Kolegium zastosowało od razu art. 64a ustawy o pomocy społecznej bez konieczności uzupełnienia dostrzeżonych braków decyzji organu I instancji. W przeciwnym zaś wypadku Kolegium kierując się wskazaniami wprost wynikającymi z powyższych rozważań Sadu uzupełni braki dostrzeżone w decyzji organu I instancji i następnie rozpatrując odwołanie skarżącej wyda decyzję merytoryczna uzależnioną od ustaleń jakie Kolegium poczyni prowadząc postępowanie po uchyleniu zaskarżonej sprzeciwem decyzji. W każdym zaś wypadku Kolegium weźmie pod uwagę, że w sentencji decyzji organu I Instancji rozstrzygnięcia dotyczące strony oprócz pkt. 3 i 4 znalazły się także w pkt 5 i 6 tamtej decyzji.