II SA/Gl 1399/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Nowak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 marca 2026 r. sprawy ze skargi J. M. na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia 17 września 2025 r. nr IFXIV.7840.11.26-2.2025 w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia 2 czerwca 2025 r., nr [...], zatwierdzony został projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany udzielający Inwestorowi - T. N., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą Zakład [...] z siedzibą w T. przy ul. [...], pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego w zabudowie bliźniaczej - budynek [...] z instalacjami, w T. przy ul. [...], na działce o nr ewid. [...] Opisana decyzja stała się ostateczna z dniem 5 czerwca 2025 r. Pismem z dnia 26 sierpnia 2025 r. odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. M. (dalej: "Skarżący"), właściciel działki nr ewid. [...], sąsiadującej z terenem inwestycji od strony południowej. W jego ocenie, sam fakt bezpośredniego sąsiadowania jego działki z terenem inwestycyjnym oznacza, zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2025 r. poz. 418 z późn. zm.), że znajduje się ona w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, przez co obniża się jej wartość rynkowa. Wojewoda Śląski postanowieniem z dnia 17 września 2025 r., nr IFXIV.7840.11.26-2.2025, wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, w skrócie: "k.p.a."), stwierdził niedopuszczalność wniesienia przez Skarżącego odwołania od decyzji posiadającej walor ostateczności. W skardze na powyższe postanowienie Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, powtórzył merytoryczne zarzuty odwołania dotyczące decyzji Starosty [...] z dnia 2 czerwca 2025 r. i wnioskował o wstrzymanie jej wykonania. Wywiódł, że posiada interes prawny do bycia stroną w postępowaniu zakończonym tą ostateczną decyzją. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują inne środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Na mocy, art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 p.p.s.a., sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Przedmiotem dokonywanej przez Sąd kontroli jest wyłącznie zaskarżone postanowienie, wydane na podstawie art. 134 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia. Jak prawidłowo wyjaśnił Wojewoda Śląski samo postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania zapada we wstępnym postępowaniu organu odwoławczego, w którym organ podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne, oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Takie postanowienie ma charakter wyłącznie procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. W konsekwencji również kognicja Sądu ogranicza się wyłącznie do oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia w przedmiocie niedopuszczalności odwołania, tj. oceny, czy w konkretnej sprawie faktycznie zaistniały przyczyny formalne do takiego stwierdzenia. Niedopuszczalność odwołania, może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Jak dostrzega się w doktrynie, zagadnienie dopuszczalności odwołania należy rozpatrywać w kontekście wymagań stawianych odwołaniu przez przepisy k.p.a. lub przez przepisy szczególne. W pierwszej grupie wymienia się brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się m.in. przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę nie mającą do tego legitymacji. Również, zgodnie z orzecznictwem sądowym, ukształtowanym na gruncie treści art. 134 k.p.a., wyróżnia się dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 598/13 i wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r. sygn. akt V SA 235/00). W niniejszej sprawie prawidłowo wskazano na przyczynę o charakterze przedmiotowym, uniemożliwiającą merytoryczne rozpatrzenie odwołania Skarżącego (niezależnie od tego, czy ma on przymiot strony, czy też nie). Słusznie zaakcentowano, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Prawidłowo w efekcie stwierdzono, że w dacie wpływu odwołania Skarżącego, uruchomienie postępowania odwoławczego nie było możliwe, bowiem decyzja kwestionowana była już ostateczna. Została bowiem doręczona Inwestorowi i stała się ostateczna w dniu 5 czerwca 2025 r. (data ta nie budzi wątpliwości), natomiast odwołanie od tej decyzji Skarżący wniósł w dniu 27 sierpnia 2025 r. (co także nie jest sporne i wynika z daty stempla Poczty Polskiej). Wobec doręczenia decyzji Inwestorowi, jako jedynej stronie postępowania już w dniu 5 czerwca 2025 r., kiedy to, w tym samym dniu, zrzekł się on prawa do wniesienia odwołania, opisana na wstępie decyzja stała się ostateczna i prawomocna (por. art. 127a § 2 k.p.a.). Przy czym, jak wskazał NSA w wyroku z dnia 6 listopada 2020 r. o sygn. akt II OSK 2674/20: "Pominięcie strony postępowania przez organ pierwszej instancji i wskutek tego złożenie oświadczenia o zrzeczeniu się odwołania przez wadliwie uznaną za jedyną stronę postępowania nie może wywoływać związanego z takim oświadczeniem skutku dla strony ewidentnie pominiętej przez organ, a będącej stroną. Oświadczenie o zrzeczeniu się prawa odwołania będzie skuteczne, gdy wniosły je wszystkie strony. Ujawnienie się pominiętej strony postępowania na etapie odwołania już po wniesieniu przez inne strony ww. oświadczenia jest powodem odmowy skuteczności wniesionych dotychczas oświadczeń." (cytat). Jednakże, gdyby nawet uznano, że zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania przez Inwestora nie wywołało w niniejszej sprawie skutku, o którym mowa w art. 127a § 2 k.p.a., to nie mogłoby to wpłynąć na wynik postępowania, czyli podważyć prawidłowości zastosowania w sprawie art. 134 k.p.a. W takim przypadku, decyzja stałaby się ostateczna w dniu 19 czerwca 2025 r., a odwołanie Skarżącego wpłynęło zdecydowanie po tym terminie, tj. w dniu 27 sierpnia 2025 r. Dodatkowo Sąd z urzędu dostrzega, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko co do tego, że legitymacja do wniesienia odwołania nie jest związana z udziałem danego podmiotu w postępowaniu, a jedynie ze statusem strony. Zatem, odwołanie może wnieść strona niezależenie od tego, czy brała udział w postępowaniu i niezależnie od tego czy doręczono jej decyzję kończącą postępowanie. Wniesienie odwołania przez stronę, która została pominięta w postępowaniu administracyjnym i której organ nie doręczył (nie ogłosił) decyzji, jest możliwe, jednak z tym zastrzeżeniem, że odwołanie takie może być wniesione w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym tą decyzję doręczono. W przypadku wielości stron postępowania, termin do wniesienia odwołania rozpocznie bieg dla strony pominiętej w postępowaniu od daty ostatniego doręczenia. W razie nieskorzystania przez strony z prawa do wniesienia odwołania w terminie określonym w art. 129 § 2 k.p.a., decyzja, w myśl art. 16 § 1 k.p.a., staje się ostateczna niezależnie od tego, czy organ doręczył lub ogłosił ją wszystkim tym podmiotom, które winny być stronami. Decyzja ostateczna może być wzruszona tylko w trybie nadzwyczajnym (por. art. 16 § 1 k.p.a.). Po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania osoba, która w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie brała udziału, nie ma prawa do wniesienia odwołania, przysługuje jej natomiast prawo żądania wznowienia postępowania przewidziane w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd, kierując się powyższym, raz jeszcze dostrzega, że Skarżący mógł wnieść odwołanie w terminie otwartym, biegnącym od daty doręczenia decyzji jedynej stronie tego postępowania, czyli Inwestorowi, a więc od dnia 5 czerwca do dnia 19 czerwca 2025 r. Po upływie tego terminu swoich praw (związanych z decyzją), może dochodzić wyłącznie poprzez uruchomienie jednego z trybów nadzwyczajnych. Z tych też przyczyn Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie Wojewody Śląskiego jest prawidłowe, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W odniesieniu do zarzutów skargi dotyczących kwestii merytorycznych, związanych z decyzją o pozwoleniu na budowę, wskazać należy, że zarzuty te pozostają bez wpływu na zaskarżane postanowienia wydane w oparciu o art. 134 k.p.a. Jeszcze raz należy podkreślić, że z uwagi na przedmiot zaskarżenia, w sprawie rozważana mogła być wyłącznie prawidłowość zastosowania art. 134 k.p.a., a wszelkie kwestie związane z wydaniem decyzji nie mogły być badane i nie mogły prowadzić do uwzględnienia skargi. Wojewoda Śląski, przy wydaniu zaskarżonego postanowienia, nie badał merytorycznie decyzji Starosty [...] z dnia 2 czerwca 2025 r. oraz nie ulega wątpliwości, że odwołanie złożone przez Skarżącego dotyczyło decyzji ostatecznej. Nie dokonywał również oceny w zakresie ewentualnego posiadania przez Skarżącego przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę, a to z uwagi na stwierdzenie, że decyzja, od której Skarżący wniósł odwołanie, stała się ostateczna. Rozpatrzenie odwołania w trybie odwoławczym od ostatecznej decyzji naruszałoby w sposób rażący zasadę trwałości decyzji ostatecznych, określoną w art. 16 k.p.a. Przepis ten stanowi, że: "Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych." Z tych wszystkich względów, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji. Powołane w treści uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).