II SA/Gl 14/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant St. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2009 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności obiektów z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. We wniosku z dnia [...] r. obecnie skarżąca [...] Sp. z o.o. w C. wniosła o wydanie zaświadczenia o zgodności lokalizacji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obiektów tymczasowych istniejących na objętej umową najmu nieruchomości w miejscowości Bi. w gminie O. – działka nr [...]. W uzasadnieniu wniosku stwierdziła, że na działce tej zostały wybudowane bez wymaganego zgłoszenia dwa drewniane obiekty tymczasowe tj. [...] oraz [...]. Nie są one trwale związane z gruntem, nie mają fundamentów docelowo są przeznaczone do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce. Zaświadczenie jest niezbędne na potrzeby toczącego się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w C. postępowania w przedmiocie legalności wykonania tych obiektów. Ich lokalizacja jest zgodna z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co wynika z § 43 i 53 tego planu. Po rozpatrzeniu tego wniosku Wójt Gminy O. postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 219 kpa odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. Uzasadniając to orzeczenie stwierdził, że na działce nr [...] w B. znajduje się [...] oraz [...] objęte postępowaniem legalizacyjnym toczącym się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w C.. W myśl zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy O. uchwalonego uchwałą Nr [...]Rady Gminy w O. z dnia [...]r. (zwanym dalej miejscowym planem zagospodarowania) działka [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem [...] , dla którego ten plan ustala, że jest to teren [...]. Plan wyraźnie wyklucza lokalizację na tym terenie obiektów kubaturowych, a do takich należy zaliczyć istniejącą tam [...] i [...]. Co do niezgodności lokalizacji tych obiektów budowlanych z planem Wójt Gminy O. powołał się dodatkowo na stanowisko organów architektoniczno-budowlanych w sprawie zgłoszenia lokalizacji na działce nr [...][...]. W zażaleniu na to postanowienie [...] Sp. z o.o. w C. wniosła o jego zmianę przez wydanie żądanego zaświadczenia względnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, jako wydanego w następstwie wadliwej interpretacji zapisów planu zagospodarowania przestrzennego. Uzasadniając to żądanie zarzuciła, że wbrew stanowisku Wójta Gminy O. w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania nie wprowadzono zakazu zabudowy działki [...], który to zakaz został zdefiniowany w § 5 tego planu. Wprost przeciwnie z treści § 43 tego planu wynika, że teren objęty symbolem [...] obejmujący również tę działkę, przeznaczony jest pod zabudowę budynkami. Postanowiono bowiem tam, że usuwanie drzew ogranicza się do ilości niezbędnej dla lokalizacji budynków i ich obsługi. Zapis taki byłby bezprzedmiotowy i pozbawiony sensu gdyby przyjąć, że teren ten jest objęty zakazem jakiejkolwiek zabudowy. Dalej żaląca się stwierdza, że jakkolwiek poszczególne zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawierają niejasne sformułowania, a nawet sformułowania wzajemnie sprzeczne, to plan ten powinien być interpretowany na korzyść podmiotów wywodzących swoje prawa z treści tego planu. Dla uzasadnienia swojego stanowiska żaląca się powołała dwa wyroki NSA. Stwierdziła nadto, że nieracjonalne byłoby wyłączenie spod zabudowy obszaru ponad [...]. Przy takiej interpretacji planu teren ten nie mógłby być bowiem wykorzystany zgodnie z jego podstawowym przeznaczeniem jako teren [...]. Z prowadzeniem tak określonej podstawowej działalności wiąże się bowiem konieczność realizacji budynków dla obsługi uczestników korzystających z imprez rekreacyjnych i sportowych oraz stanowiących infrastrukturę towarzyszącą [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. zażalenia tego nie uwzględniło i zaskarżonym postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...], wydanym z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 219 kpa, utrzymało orzeczenie organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podzieliło ustalenia faktyczne organu I instancji oraz ich ocenę prawną. Podkreśliło, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykluczają lokalizację na działce [...] w B. obiektów kubaturowych, do których niewątpliwie należy zaliczyć istniejący tam [...] i [...]. Istniejąca sprzeczność zapisów planu powinna być przy tym interpretowana przy przyjęciu decydującego znaczenia podstawowego przeznaczenia terenu i sformułowanego zakazu lokalizowania określonych obiektów. Podniósł nadto organ odwoławczy, że w świetle treści art. 217 i art. 218 § 1 kpa fakt lub stan prawny, które mają być potwierdzone w zaświadczeniu powinny być bezsporne, która to sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi. W skardze do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie SKO w C. [...] Sp. z o.o. w C. wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji jako wydanych z naruszeniem art. 7 i art. 8 kpa poprzez przeprowadzenie postępowania bez należytej staranności, z pominięciem interesu strony i słusznego interesu społecznego oraz z naruszeniem art. 218 § 1 kpa przez bezzasadną odmowę wydania zaświadczenia o sformułowanej we wniosku treści. Wniosła nadto o zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając to żądanie powtórzono w ogólnym zarysie argumentację przedstawioną wcześniej w odwołaniu. Dodatkowo podniesiono, że w § 43 planu nie sformułowano nakazu zabudowy w rozumieniu jego § 5 pkt 21 i 28, co przemawia za interpretacją planu prezentowaną przez skarżącą. Zarzuciła też skarżąca, że postanowienia organów obu instancji zostały wydane z pominięciem treści § 53 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym "obiekty istniejące niezgodnie z przeznaczeniem terenu określonym w planie pozostawia się do czasu zagospodarowania terenu zgodnie z przeznaczeniem jako użytkowanie tymczasowe, bez prawa rozbudowy". W sprawie nie zachodzi przy tym sytuacja określona w punkcie 2 tego paragrafu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie podtrzymując w ogólnym zarysie argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie sądowej w dniu 15 maja 2009 r. pełnomocnik skarżącej, powołał się dodatkowo na przedłożoną wówczas decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia kierunku rekultywacji i zagospodarowania terenu obejmującego m.in. działkę [...]. Ustalony w niej sportowo-rekreacyjny kierunek rekultywacji i zagospodarowania został bowiem pozytywnie zaopiniowany przez Wójta Gminy O.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem wbrew jej zarzutom zaskarżone postanowienie pomimo częściowo niedostatecznego i błędnego uzasadnienia odpowiada zdaniem Sądu obowiązującemu prawu. Na wstępie należy przy tym podkreślić, że Sąd mógł ocenić jedynie legalność odmowy wydania zaświadczenia, którego treść została sformułowana w osnowie postanowienia organu I instancji, której to osnowy w zakresie przedmiotu postępowania skarżąca nie zakwestionowała zdaniem Sądu ani w zażaleniu ani w jednoznaczny sposób w skardze. Przedmiotem tym było wydanie zaświadczenia o zgodności budowy objętych wnioskiem obiektów z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania. Taki przedmiot koresponduje przy tym z treścią art. 49b ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym). Postanowienia te zostały zatem wydane w przedmiocie zgodności z planem stałego a nie tymczasowego zagospodarowania działki [...] tj. w przedmiocie wynikającym z wniosku skarżącej z dnia [...] r. Z treści tego wniosku nie wynika bowiem zdaniem Sądu aby skarżąca żądała wydania zaświadczenia o zgodności budowy istniejących na działce obiektów z zapisami planu mówiącymi o dopuszczalnym tymczasowym sposobie zagospodarowania, o której to zgodności jest głównie mowa w skardze. Jakkolwiek w tym względzie treść wniosku mogła być uznana za niejednoznaczną to określony w postanowieniu organu I instancji przedmiot postępowania nie został zakwestionowany w zażaleniu, w którym w ogóle nie powołano się na treść § 53 miejscowego planu zagospodarowania. Oznacza to zdaniem Sądu, że tak pojmowany w oparciu o wniosek z dnia [...]r. przedmiot postępowania został przez skarżącą zaakceptowany. Jest to zdaniem Sądu o tyle istotne, że to wnioskodawca decyduje o treści zaświadczenia którego wydania żąda, a organy orzekające nie mogą we własnym zakresie tego żądania modyfikować lub zmieniać. Gdy konkretnej treści zaświadczenia nie mogą wydać to zgodnie z art. 219 kpa orzekają odmownie. Tak też uczyniły organy orzekające w niniejszej sprawie. Przyjmując, że przedmiotem rozstrzygnięcia była ocena zgodności stałego zagospodarowania działki nr [...] z treścią miejscowego planu zagospodarowania stanowisko organów co do braku takiej zgodności należy podzielić. Wbrew twierdzeniom skarżącej zakaz zabudowy tej działki obiektami kubaturowymi wynika również zdaniem Sądu w jednoznaczny sposób z treści § 43 miejscowego planu zagospodarowania, w której taką zabudowę wykluczono. Zdaniem Sądu wykluczenie lokalizacji tego typu obiektów budowlanych jednoznacznie i kategorycznie przesądza o tym, że lokalizacja takich obiektów nie jest na tym terenie pod żadnym względem dopuszczalna. Niewątpliwie takie wykluczenie jako bardziej kategoryczne objęte jest zakazem zabudowy tego typu obiektami o jakim mowa w § 5 pkt 21 i 28 planu zagospodarowania. Nie można też mówić o sprzeczności tego sformułowania ("wyklucza się") z definicją zakazu zabudowy sformułowaną w § 5 pkt 28 planu, która obejmuje zakaz wznoszenia jakichkolwiek obiektów budowlanych na powierzchni terenu, a nie tylko obiektów kubaturowych. W zakresie przedmiotowym zakaz zabudowy jest zatem zakazem dalej idącym. Użycie w przedmiotowej kwestii dwóch różnych sformułowań mających różną treść świadczy przy tym zdaniem Sądu o celowym działaniu prawodawcy, którego wolą było wykluczenie zagospodarowania nie jakimikolwiek obiektami a tylko obiektami kubaturowymi. Wykluczenie to koresponduje przy tym z podstawowym przeznaczeniem terenu o symbolu [...] jako terenu "niekubaturowych urządzeń ...". W tej sytuacji o możliwości zagospodarowania takimi obiektami nie może przesądzać zdaniem Sądu w żaden sposób treść § 43 planu odnosząca się do zasad i warunków zagospodarowania terenu w części regulującej co do zasady dopuszczalność usuwania drzew a nie lokalizację obiektów kubaturowych, na co zwrócono już uwagę w uzasadnieniu nieprawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 982/08, w którym analizowano również ten zapis planu i w którym przyjęto, że plan ten nie pozwala na lokalizację na tym terenie budynków. Jakkolwiek nawiązanie w tym zapisie planu do "lokalizacji budynków" nasuwa pewne wątpliwości, to nie daje zdaniem Sądu jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że wynika z niego dopuszczalność lokalizacji na działce nr [...] budynków. Zapis ten nie może być bowiem tłumaczony z pominięciem określonego w planie podstawowego i dopuszczalnego przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem [...] oraz z pominięciem jednoznacznie sformułowanego wykluczenia lokalizacji obiektów kubaturowych, do których niewątpliwie (czego nie kwestionuje również skarżąca) należy zaliczyć także obiekty objęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia. W tej sytuacji nie można też mówić zdaniem Sądu o innej interpretacji zapisu planu przy uwzględnieniu słusznego interesu skarżącej i interesu społecznego. Inna interpretacja pozostawałaby bowiem w wyraźnej sprzeczności z wolą prawodawcy wyrażoną w treści planu. Brak jest też zdaniem Sądu podstaw (pomijając już kwestię dopuszczalności dokonała w niniejszym postępowaniu przesądzającego jej rozstrzygnięcie) do przyjęcia, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy sformułowany w § 43 planu zakaz (wykluczenie) zabudowy obiektami kubaturowymi jest sprzeczny z prawem. Możliwość formułowania takiego zakazu wynika bowiem wprost z treści art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 maja 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Nawet gdyby hipotetycznie przyjąć, że możliwość zabudowy działki [...] obiektami kubaturowymi wynikałaby z treści § 43, w części regulującej możliwość usuwania drzew, to dotyczyłaby ona najwyżej lokalizacji budynków w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, gdy tymczasem jak sam podał skarżący [...] we wniosku o wydanie zaświadczenia, jego treść miałaby się odnosić do obiektów tymczasowych w rozumieniu tego aktu prawnego, niepołączonych trwale z gruntem, a więc innych niż budynki. Zdaniem Sądu za przyjęciem stanowiska skarżącego [...] nie mogła też przemawiać treść wyroków NSA na które powołano się w skardze. Zapadły one bowiem w sprawach o innych stanach faktycznych i prawnych. W szczególności nie dotyczyły spraw o wydanie zaświadczenia. Za inną oceną zaskarżonego postanowienia nie może też przemawiać treść złożonej na rozprawie sądowej decyzji, chociażby z tego względu, iż nie ma w niej w ogóle mowy o lokalizacji obiektów kubaturowych. Wobec powyższego skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zajęte wyżej stanowisko nie przesądza zaś zdaniem Sądu kwestii zasadności ewentualnego wniosku o wydanie zaświadczenia o zgodności lokalizacji objętych postępowaniem obiektów z miejscowym planem zagospodarowania, gdy chodzi o tymczasowe zagospodarowanie działki nr [...] tj. do czasu zagospodarowania jej zgodnie z przeznaczeniem. Wniosek taki, gdyby został sformułowany, podlegałby bowiem rozpoznaniu z uwzględnieniem treści § 53 analizowanego planu. Przy ewentualnym przyjęciu, że przedmiotowe obiekty nie są w ogóle budynkami lub budynkami gospodarczymi w sprawie nie miałaby zastosowania treść pkt 2 tego paragrafu planu. Taki przedmiot oceny pozostaje jednak poza granicami niniejszej sprawy. Nie ulega przy tym zdaniem Sądu wątpliwości, iż nie można utożsamiać ogólnie pojmowanej zgodności sytuowania obiektów z zapisami planu i zgodności z tymczasowym dopuszczalnym sposobem zagospodarowania. SW