II SA/Gl 140/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2013 r. na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego G w G. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie: regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków p o s t a n a w i a umorzyć postępowanie. Pismem z dnia 28 grudnia 20012 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej Gliwice-Zachód wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na uchwałę Rady Miasta Knurowa z dnia 16 lutego 2006r., nr XLVI/606/2006, w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, podjętej w oparciu o art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ( Dz. U. z 2001 r. Nr 72, poz. 747 ze zm. dalej zwanej u.z.z.w. i z.o.ś.). Wnoszący skargę organ ochrony prawnej domagał się stwierdzenia nieważności: § 9 ust. 1, § 10, § 13 ust. 1, i ust. 4, § 15 ust. 1, § 25, § 30 ust. 2, ust. 3 i ust. 4, § 35 i § 50 uchwały, które w jego ocenie zostały przyjęte przez Radę Miasta Knurowa z rażącym naruszeniem art. 1, art. 6 ust. 2, ust. 3 i ust.4 oraz art. 19 ust. 1 i ust. 2 u.z.z.w. i z.o.ś. W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że w części zakwestionowanych przez niego przepisów uchwały ( § 13 ust. 3 i 4, § 15 ust. 1 i § 25) Rada przekroczyła swoje kompetencje poprzez określenie sposobów i terminów wzajemnych rozliczeń, okresu obowiązywania umowy, odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków jej wypowiedzenia, które powinny zostać ustalone umową o dostarczanie wody lub o odprowadzanie ścieków, a nie w akcie prawa miejscowego. W ocenie organu ochrony prawnej inne przepisy tego aktu prawa miejscowego ( § 9 ust. 1, § 10 i § 30) określają z kolei odmienne niż przewidziane w u.z.z.w. i z.o.ś. warunki przyłączenia do sieci nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym oraz warunki zawierania umów z osobami korzystającymi z takich nieruchomości. Zdaniem Prokuratora z naruszeniem prawa delegowano także na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne prawo do określenia wzoru wniosku o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej ( § 30 ust. 3). Bez podstawy prawnej ustalone zostały w regulaminie również opłaty za warunki przyłączenia do sieci, a także opłaty z tytułu nadzoru nad prawidłowym wykonaniem przyłącza oraz jego odbiorem ( § 35 ). Wreszcie w ocenie Prokuratora Rada Miasta Knurowa błędnie powierzyła wykonanie przedmiotowej uchwały obok Prezydenta Miasta także Przedsiębiorstwu [A] S.A. w K. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Knurów, zastępowana przez działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta adwokata J. F., oświadczyła, że uwzględniła w całości skargę oraz na najbliższej sesji zostanie podjęta uchwała uwzględniająca wszystkie zgłoszone zarzuty. W odpowiedzi na wezwanie Sądu pismem z dnia 9 kwietnia 2013 r. pełnomocnik strony przesłał fotokopię uchwały Rady Miasta Knurów z dnia 20 marca 2013 r., nr XXX/467/13, w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz poinformował, że uchwała ta została opublikowana w Dz. Urz. Woj. Śląskiego z dnia 29 marca 2013 r. pod poz. 2964. Pismem z dnia 18 kwietnia 2013 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej Gliwice –Zachód po zapoznaniu się z treścią uchwały Rady Miasta Knurów z dnia 20 marca 2013 r. podał, że podtrzymuje jednak w całości złożoną skargę. Stanowisko to podtrzymał na rozprawie w dniu 5 czerwca 2013 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej J. P. delegowany do Prokuratury Okręgowej w Gliwicach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej Gliwice – Zachód skarga nie mogła zostać rozpatrzona merytorycznie z uwagi na przeszkodę formalnoprawną. Po wniesieniu skargi lecz przed jej rozpoznaniem Rada Miasta Knurów uchwałą z dnia 20 marca 2013 r. , nr XXX/467/13, zatwierdziła bowiem zamieszczony w załączniku do tej uchwały nowy "regulamin dostarczania wody i odprowadzania scieków obowiązujący na obszarze gminy Knurów". W § 2 tej uchwały Rada postanowiła, że z dniem jej wejścia w życie traci moc uchwała z dnia 16 lutego 2006 r., nr XLVI/606/2006. Zgodnie zaś z § 4 uchwała ta weszła w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, a tym samym skoro opublikowano ją w dniu 29 marca 2013 r. to z dniem 13 kwietnia 2013 r. utracił moc prawną obowiązujący wcześniej na terenie gminy Knurów regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, którego część postanowień zostało zakwestionowanych w skardze Prokuratora. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada tempus regit actum, zgodnie z którą legalność aktu administracyjnego wydanego pod rządami określonych przepisów ustawy co do zasady należy osądzić na podstawie tych przepisów, choćby formalnie zostały one już wyeliminowane z obrotu prawnego. W sposób odmienny przedstawia się jednak kwestia dopuszczalności kontroli przez sąd administracyjny aktów prawa miejscowego, które utraciły już moc obowiązującą. Kwestia ta jest w orzecznictwie rozstrzygana jednak w sposób zróżnicowany, przy czym zwraca się uwagę na różny przedmiotowo i treściowo charakter tego rodzaju nieobowiązujących już aktów prawa miejscowego, co powoduje, że zasadność poddawania ich kontroli należy relatywizować z uwagi na ich różne skutki. Przepisy niektórych aktów prawa miejscowego mogły stanowić bowiem podstawę do wydawania indywidualnych rozstrzygnięć administracyjnych (decyzji i postanowień), które mimo utraty mocy obowiązującej przez akt, nadal będą pozostawać w obrocie prawnym i mogą stanowić źródło uprawnień i obowiązków (tytułem przykładu wskazać można w tym zakresie na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Inne akty prawa miejscowego podstaw do tego rodzaju rozstrzygnięć nie zawierają, a wywierane przez nie skutki nie kreują trwających w czasie stosunków administracyjnoprawnych. Obowiązki bądź uprawnienia wynikające z innego rodzaju stosunków prawnych ukształtowane postanowieniami takich aktów po zastąpieniu ich nowymi aktami prawa miejscowego powinny być oceniane na gruncie tych nowych obowiązujących przepisów. Do grupy ostatnio wskazanych aktów normatywnych zaliczyć należy regulaminy dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Z uwagi na zarzuty skargi dostrzec też należy, że przedmiotowy regulamin nie zawiera ustaleń dotyczących cen i stawek opłat pobieranych z tytułu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, bowiem są one określane w taryfach, zatwierdzanych w drodze odrębnych uchwał podejmowanych przez rady gmin w oparciu o art. 24 u.z.z.w. i z.o.ś. W ocenie Sądu w tym stanie rzeczy orzekanie o zgodności z prawem nieobowiązującego już w dacie wyrokowania regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na obszarze gminy pozbawione byłoby cech racjonalności, a z pewnością nie jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych praw i wolności. Dodać także przyjdzie, że Prokurator Prokuratury Rejonowej Gliwice –Zachód podtrzymując wniesioną skargę w piśmie z dnia 18 kwietnia 2013 r. nie wskazał na żadne okoliczności, które nakazywałyby stosowanie zakwestionowanych przepisów uchylonego aktu prawa miejscowego do sytuacji z okresu jego obowiązywania. Na marginesie przyjdzie też zauważyć, że z § 49 uchwały Rady Miasta Knurów z dnia 16 lutego 2006 r., nr XLVI/606/2006, wynika, że zastąpiła ona wcześniej obowiązującą uchwałę z dnia 23 stycznia 2003 r., nr V/61/2003, regulująca tę samą materię. Nie od rzeczy wskazać też przyjdzie, że stosownie do art. 19 ust. 1 u.z.z.w. i z.o.ś. rada gminy uchwala regulamin po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków, które zostały opracowane przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. Z art. 17 pkt 8 u.z.z.w. i z.o.ś. wynika natomiast, że każdy podmiot ubiegający się o zezwolenie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zezwolenie na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania scieków zobowiązany jest przedstawić projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Obowiązek taki został nałożony w art. 16 ust. 3 ustawy także na gminne jednostki organizacyjne prowadzące na obszarze własnej gminy tego rodzaju działalność i to mimo zwolnienia ich z obowiązku uzyskania wspomnianego wyżej zezwolenia. W kontekście przeprowadzonych rozważań zwrócić należy wreszcie uwagę na w pogląd Trybunału Konstytucyjnego wyrażony w uchwale z dnia 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94( OTK, 1994/.2/44). W świetle tego poglądu skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wtedy, gdy została ona wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Trybunał podkreślił jednocześnie, że uchylenie przepisu nie zawsze jest równoznaczne z utratą przez ten przepis w całości mocy obowiązującej. W związku z tym wskazał na znaczenie normy derogującej czy przejściowej pozwalającej odpowiedzieć na pytanie, czy uchylony lub zmieniony przepis utracił moc obowiązującą w tym znaczeniu, że nie może być w ogóle stosowany. Zaprezentowany pogląd T.K. odnosił się co prawda do kwestii stosowania art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (wówczas o samorządzie terytorialnym), to jednak można go z powodzeniem zastosować również do spraw ze skarg wnoszonych na akty prawa miejscowego przez prokuratorów w oparciu o art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze ( j.t. Dz. U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.) oraz art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( j.t. Dz. U. z 2012 r. , poz. 270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.). Analizując treść powołanej uchwały TK w kontekście rozpatrywanej sprawy dostrzec należy, że opisana w niej sytuacja nie miała miejsca w przypadku nieobowiązującego już w dacie orzekania regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na obszarze gminy Knurów. Moc prawna tego regulaminu ustała bowiem z mocy § 2 uchwały z dnia 20 marca 2013 r., XXX/467/13 w całym zakresie wraz z upływem terminu wskazanego w jej § 4, a przepis ten nie pozostawia żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Innymi słowy oznacza to, że poprzednio obowiązujący regulamin nie może być stosowany w całym zakresie do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. W tym stanie rzeczy postępowanie sądowe uruchomione skargą Prokuratora Prokuratury Rejonowej Gliwice – Zachód należało umorzyć jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.