II SA/Gl 140/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi "A" z Sp. z o.o. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia w kwestii wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji p o s t a n a w i a: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...]r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy Z. z dnia [...] r., nr [...] określającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku chłodni wraz z sortownią oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr 1, 2, 3, 4 przy ul. [...] w K. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła "A" Sp. z o,.o. w P. W skardze został zawarty wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Uzasadniając przedmiotowy wniosek skarżący wskazywał, że decyzja Wójta Gminy Z. z dnia [...] r., nr [...] stała się podstawą do wydania przez Starostę [...] decyzji nr [...] z dnia [...]r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę chłodni wraz z sortownią i niezbędną infrastrukturą techniczną w K. przy ul. [...]. Na tej podstawie skarżący wybudował objętą decyzją inwestycję i rozpoczął jej użytkowanie. Na realizację przedmiotowej inwestycji skarżący zainwestował nie tylko własne środki, lecz także środki publiczne, na podstawie decyzji Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o przyznaniu pomocy finansowej. W przypadku niewykorzystania inwestycji na wskazane cele skarżący będzie zobowiązany do zwrotu otrzymanej pomocy finansowej. W ocenie skarżącego taka sytuacja może nastąpić w przypadku, gdy w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Z. z dnia [...] r. zostanie unieważniona również decyzja Starosty [...] z dnia [...] r. Powyższe doprowadzi do wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody oraz do spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ustosunkowując się do wniosku o wstrzymanie uczestnik postępowania G. T. wniósł o jego nieuwzględnienie. Powołując się na doktrynę oraz orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że decyzja stwierdzająca nieważność decyzji ze względu na jej przedmiot nie podlega wykonaniu. Stwierdza ona jedynie istnienie pewnego stanu prawnego i faktycznego nie wywołując skutków materialnoprawnych. Nie upoważnia ona do wstrzymania użytkowania obiektu, zatem nie może powodować niebezpieczeństwa wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając przedmiotowy wniosek zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 61 § 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.) wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże sąd może na wniosek strony skarżącej wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności jeżeli zaistnieją szczególne okoliczności uzasadniające takie orzeczenie, tj. gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Uwzględnienie wniosku o udzielenie tymczasowej ochrony w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, co stanowi odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 61 § 1 p.p.s.a., jest zatem uwarunkowane uprzednim stwierdzeniem, że spełniona została któraś z określonych powyżej przesłanek (okoliczności faktycznych o charakterze nadzwyczajnym). Okoliczności te Sąd winien ocenić zarówno w stosunku do strony skarżącej, jak i uczestnika postępowania, bowiem konsekwencje wstrzymania bądź braku wstrzymania zaskarżonego aktu, mogą dotykać każdą ze stron postępowania. Jak wynika z brzmienia przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. ustawodawca co prawda nie nałożył na stronę skarżącą obowiązku wykazania, że zachodzą przewidziane nim przesłanki wstrzymania zaskarżonego aktu, to jednakże uprawdopodobnienie przez stronę skarżącą podstaw złożonego wniosku powinno być rozpatrywane w kategoriach podejmowania działań we własnym procesowym interesie. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 31 marca 2005 r., sygn. akt II OZ 155/05 (dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych) w razie złożenia wniosku o wstrzymanie rzeczą Sądu jest zbadać z urzędu, a więc i bez wniosków strony, okoliczności decydujące o wstrzymaniu, bądź odmowie wstrzymania wykonania aktu lub czynności. Tak więc biorąc w pierwszej kolejności pod rozwagę okoliczności badane z urzędu, a w szczególności uwzględniając charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia należy zaznaczyć, że instytucja wstrzymania wykonania odnosi się jedynie do takich zaskarżonych aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu, tj. nakazują stronie wykonanie nałożonego na nią obowiązku lub dokonanie określonej czynności podlegającej wyegzekwowaniu w trybie postępowania egzekucyjnego. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Co do zasady z takim poglądem należy się zgodzić. Jednakże zasady tej nie można stosować bez pełnej analizy stanu prawnego i faktycznego sprawy. W okolicznościach konkretnej sprawy można bowiem rozważać wstrzymanie wykonania decyzji w takim znaczeniu, że wstrzymaniu podlegać będą skutki prawne, które decyzja ta wywołuje, o ile stanowią one bezpośrednie i pewne następstwo danego rozstrzygnięcia. O możliwości przyznania ochrony na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. nie decyduje zatem rodzaj aktu będącego przedmiotem skargi, ale to, czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym w graniach sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem administracyjnym, w wyniku wstrzymania wykonania tego aktu, nastąpi ochrona strony, przed skutkami, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Należy zatem rozważyć jakie skutki prawne i faktyczne może wywołać zaskarżona decyzja. W rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do zaakceptowania tezy, iż zaskarżona decyzja może wywołać konsekwencje, o których wspomina art. 61 § 3 p.p.s.a. Decyzja, na mocy której stwierdzono nieważność innej decyzji wywołuje określone następstwa prawne, nie mniej jednak trudno w tym przypadku mówić o następstwach związanych z jej wykonaniem. W istocie bowiem ma ona charakter deklaratoryjny, tj. komunikuje jej adresatom, że inna decyzja była obciążona wadami (istniejącymi w dacie jej wydania), które uzasadniają wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Co do zasady pojęcie "wykonania decyzji" związane jest z realizacją wynikających z niej uprawnień lub obowiązków. W tym znaczeniu trudno mówić o wykonaniu decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji. Wbrew obawom autora wniosku o wstrzymanie wykonania, stwierdzenie nieważności konkretnej decyzji nie powoduje automatycznego uchylenia innych rozstrzygnięć indywidualnych, wydanych na jej podstawie. Konsekwencje takiego rozstrzygnięcia mogą być bowiem różne, niejednokrotnie uzależnione od brzmienia konkretnych przepisów prawa materialnego. Zauważyć ponadto przyjdzie, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, akceptowany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, że uzgodnienie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia nie podlega wykonaniu, a to ze względu na jego przedmiot. Stwierdza ono jedynie warunki i wymogi jakie powinny zostać zachowane przy realizacji inwestycji (por. postanowienie NSA z dnia 14 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 715/09 – Lex nr 564227). W tej sytuacji, stosując wnioskowanie a maiori ad minus uznać przyjdzie, że stwierdzenie nieważności takiej decyzji również nie podlega wykonaniu. W zawisłej sprawie argumentacja strony skarżącej sprowadza się w istocie do skutków pośrednich wykonania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji. Niewątpliwie bowiem jedynym bezpośrednim skutkiem zaskarżonej decyzji jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotyczącej środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację spornego przedsięwzięcia. Zgodzić należy się z wnioskodawcą, że decyzja taka może pociągnąć za sobą kolejne rozstrzygnięcia administracyjne (w sprawie wznowienia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę czy pozwolenia na użytkowanie), ale to w tych, kolejnych odrębnych postępowaniach strona będzie mogła domagać się ochrony tymczasowej, o ile rozstrzygnięcia te będą bezpośrednio wywoływać skutki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Nadto zauważyć należy, że rozstrzygnięcie w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji ma charakter opiniodawczy i zapada w postępowaniu stanowiącym etap poprzedzający wydanie np. decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem to nie decyzja środowiskowa a rozstrzygnięcia, dla których jej wydanie jest warunkiem, mogą podlegać wykonaniu (jak np. pozwolenie na budowę). Decyzja ta nie zezwala bezpośrednio, jako etap procesu inwestycyjnego, na realizację inwestycji, nie może zatem spowodować niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody i trudnych do odwrócenia skutków. Sama obawa, że w przyszłości zostaną podjęte akty administracyjne, które doprowadzą do rozpoczęcia procesu inwestycyjnego w ocenie skarżącego szkodliwego, nie stanowi okoliczności uzasadniającej zastosowanie ochrony tymczasowej. Zatem decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia nie nakłada na skarżącego nowych praw lub obowiązków, które podlegałyby wykonaniu. Nie stanowi ona aktu, który dawałby podstawę do rozpoczęcia robót i realizacji inwestycji, a tym samym nie narusza na tym etapie inwestycyjnym żadnych praw skarżących. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki wstrzymania wykonania aktu wskazane enumeratywnie w art. 61 § 3 p.p.s.a. wobec czego brak było podstaw do rozstrzygnięcia zgodnie z wnioskiem strony.