II SA/Gl 1401/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi E.W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] r. E. W. wystąpiła do Urzędu Miasta w K. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną (ul. [...]), oznaczoną jako działka nr 1. Do wniosku dołączono postanowienie Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] r. sygn. akt [...] stwierdzające, że spadek po Z. W. na podstawie ustawy nabyli jego żona E. W. i dwaj synowie po 1/3 części każdy. Decyzją deklaratoryjną z dnia [...] r. nr [...]Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem [...]r. przez Gminę-Miasto K. prawa własności przedmiotowej nieruchomości, stanowiącej na dzień [...] r. własność E. W. i Z. W. Decyzja wydana została na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 z późn. zm.). W czasie prowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego rzeczoznawca sporządził operat szacunkowy określając wartość 115 m2 działki nr 1, na kwotę 12.765,00 zł, przyjmując cenę za m2 – 111,00 zł. Rzeczoznawca wskazał, że wyceny dokonał na podstawie § 36 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn.zm.) podkreślając, że działki zajęte pod drogi pełnią funkcję służebną w stosunku do pozostałych działek. Do oszacowania wartości nieruchomości przyjął 3 transakcje wykupu działek zajętych pod drogi. W trakcie rozprawy administracyjnej E. W. podniosła, iż ustalona kwota za metr kwadratowy jest zbyt niska albowiem "w sąsiedztwie wartość m2 przekracza 250 zł". Decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 73 ust. 2, 4 i 5 ustawy Przepisy wprowadzające Prezydent Miasta K. ustalił należne E. W. odszkodowanie z tytułu utraty udziału stanowiącego 4/6 części prawa własności nieruchomości położonej w K., obejmującej działkę nr [...]o pow. 115 m2, która stała się z mocy prawa własnością Miasta K., jako grunt trwale zajęty pod gminną drogę publiczną - ul. [...] na kwotę 8 510,00 zł . W uzasadnieniu organ wskazał w jaki sposób ustalił, iż udział wnioskodawczymi w prawie do przedmiotowej nieruchomości wyniósł 4/6, wskazał też, iż rzeczoznawca majątkowy oszacował wartość działki nr 1 na kwotę 12 765,00 zł, z czego wnioskodawczym przypadają 4/6 części oszacowanej kwoty, tj. 8 510,00 zł. Po analizie operatu szacunkowego, organ prowadzący postępowanie administracyjne uznał bowiem wycenę nieruchomości za sporządzoną zgodnie z obowiązującymi przepisami, prawidłową, w związku z czym brak jest podstaw do dokonania ponownej wyceny. Odszkodowania za pozostałą część udziałów w prawie do nieruchomości na rzecz synów, B. i A. W., zostały ustalone na podstawie odrębnych wniosków stron odrębnymi decyzjami, nie stanowiącymi przedmiotu niniejszego postępowania sądowego. E. W. wniosła odwołanie od otrzymanej decyzji wyrażając niezadowolenie wobec ustalonej stawki za m2, ponownie podnosząc, że wartość porównywalnych, sąsiednich nieruchomości w P. jest znacząco wyższa i wynosi powyżej 250zł/m2. Zakwestionowała także ustalenie wartości nieruchomości w oparciu o art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zdaniem strony organ powinien dokonać ponownego oszacowania wartości rynkowej nieruchomości poprzez sporządzenie operatu szacunkowego przy uwzględnieniu art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami - a więc przyjęcie ceny najbardziej prawdopodobnej, możliwej do osiągnięcia na rynku, przy uwzględnieniu stosownych przesłanek wynikających z przepisów ustawy. W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania decyzją z dnia [...] r. nr [...]Wojewoda [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż obligatoryjnym warunkiem określenia wysokości odszkodowania jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego o wartości danej nieruchomości w postaci operatu szacunkowego. Podstawę ustalenia jego wysokości stanowi wartość rynkowa nieruchomości według jej stanu z dnia wejścia w życie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną tj. 29 października 1998 r. oraz według aktualnych cen w obrocie nieruchomościami podobnymi. Operat szacunkowy musi spełniać wymogi określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Do zadań organów administracji publicznej należy natomiast dokonanie oceny, czy operat zawiera wymagane elementy oraz odpowiada zasadom określonym przepisami prawa. Zgodnie z przepisem § 36 ust. 1 w związku z ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. przy określaniu wartości gruntów zajętych pod drogi publiczne dla ustalenia wnioskowanego odszkodowania przyjmuje się ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów zajętych pod drogi publiczne. W przypadku braku takich transakcji na badanym rynku lokalnym bierze się pod uwagę wartość gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, o czym mowa w ust. 2 pkt 2 tegoż paragrafu. Gdyby wartość gruntów przyległych z uwagi na swe przeznaczenie była niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, to wówczas ustaloną wartość powiększa się o 50 %. Wojewoda [...] wskazał następnie, że organ I instancji przy ustalaniu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość oparł swe rozstrzygnięcie na operacie szacunkowym sporządzonym [...] r. przez rzeczoznawcę majątkowego posiadającego stosowne uprawnienia. Wartość rynkową ww. gruntu rzeczoznawca określił w oparciu o przepis ust. 1 § 36 cyt. Rozporządzenia, przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody porównywania parami. Rzeczoznawca stosując ww. metodę porównał przedmiotową nieruchomość kolejno z trzema zajętymi pod drogę nieruchomościami, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane były ceny transakcyjne, warunki zawarcia tych transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Do analizy przyjął 3 transakcje z terenu miasta Katowice, które miały miejsce w okresie od sierpnia 2008 r. do czerwca 2009 r., zastosował trend wzrostu cen na poziomie 6,8% i ustalił średnią cenę transakcyjną na poziomie 111,00 zł/m2. Wojewoda [...] podkreślił, że opinia rzeczoznawcy majątkowego ma charakter opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie jak każdy dowód. Wycenę przedmiotowego gruntu organ odwoławczy uznał za sporządzoną prawidłowo i zgodnie z obowiązującą regulacją prawną, w tym również z art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Wojewody rozstrzygnięcie organu I instancji w przedmiocie ustalenia odszkodowania, uwzględniające wycenę sporządzoną zgodnie z obowiązującą regulacją prawną, jest prawidłowe, a zarzuty podnoszone przez odwołującą nie znajdują uzasadnienia. Pismem z dnia [...]r. E. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, domagając się jej uchylenia i zarzucając jej naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i 84 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu wskazała, przywołując orzecznictwo sądowe, iż rzeczoznawca ma wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego. O wysokości odszkodowania decyduje właściwy organ. On więc ocenia wiarygodność otrzymanej opinii. Operat szacunkowy stanowi zatem dowód z opinii biegłego (art. 84 k.p.a.), podlega ocenie przez organ administracji tak jak każdy dowód, z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. W przedmiotowej sprawie wskazane powyżej wymogi nie zostały zachowane. Z decyzji organu pierwszej instancji nie wynika czy i w jakim zakresie dokonana została kontrola operatu szacunkowego, będącego jedynym dowodem służącym ustaleniu wartości przedmiotowej nieruchomości. W szczególności organ drugiej instancji nie odniósł się rzeczowo do uwag strony zgłoszonych do operatu. Skarżąca zarzuciła bowiem, iż rzeczoznawca dokonał wyceny opierając się na nierzetelnych danych, gdyż nie wziął pod uwagę cen nieruchomości położonych w najbliższej okolicy nieruchomości, które sięgają wedle wiedzy skarżącej co najmniej 250 zł/m2. Tych uchybień nie usunął również organ odwoławczy, mimo iż skarżąca w odwołaniu podtrzymała wcześniej zgłoszone uwagi do operatu szacunkowego. Wbrew obowiązkowi ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, organ drugiej instancji ograniczył się do pobieżnej kontroli zaskarżonej decyzji. W konsekwencji postępowanie przeprowadzone w obu instancjach nie doprowadziło do wyjaśnienia, w sposób nie budzący wątpliwości, podstawowej kwestii, a to wartości wywłaszczonego gruntu i właściwego naliczenia należnego odszkodowania. Skarżąca podkreśliła, że wartość przedmiotu zaskarżenia określiła jako 4/6 różnicy pomiędzy cyt. "kwotą wykupu a kwotą 250 zł". Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że pozostaje ona w zgodzie z obowiązującym prawem i nie jest dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie mogła zostać uwzględniona. Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności podkreślić należy, iż z mocy art. 73 ust. 1 i 4 cytowanej już wyżej ustawy z dnia 13 października 1998 r. w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 maja 2001 r., nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie, o którym mowa winno być ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Podstawę ustalenia jego wysokości stanowi wartość rynkowa nieruchomości według jej stanu z dnia wejścia w życie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną tj. 29 października 1998 r. oraz według aktualnych cen w obrocie nieruchomościami podobnymi. Jak prawidłowo wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] koniecznym w celu określenia wysokości odszkodowania jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego o wartości danej nieruchomości w postaci operatu szacunkowego. Operat szacunkowy musi spełniać wymogi określone w cytowanym już powyżej rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a do zadań organów administracji publicznej należy dokonanie oceny, czy operat zawiera wymagane elementy oraz odpowiada zasadom określonym przepisami prawa. Zgodnie z przepisem § 36 ust. 1 w związku z ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 Ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te celeodpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W przypadku braku takich transakcji na badanym rynku lokalnym bierze się pod uwagę wartość gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, o czym mowa w ust. 2 pkt 2 tegoż paragrafu. Gdyby wartość gruntów przyległych z uwagi na swe przeznaczenie była niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, to wówczas ustaloną wartość powiększa się o 50 %. Z przywołanej regulacji jednoznacznie wynika kolejność stosowania podejść wskazanych w § 36 ust. 1 i 2. Dopiero bowiem brak cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne umożliwia rezygnację z podejścia porównawczego, o którym stanowi ust. 1. Przed dokonującym wyceny otwiera się wówczas możliwość wykorzystania podejścia wskazanego w ust. 2 § 36 tego rozporządzenia - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1548/09. Prawnie niedopuszczalnym jest zatem dokonanie wyceny w oparciu o wartość gruntów przyległych (§ 36 ust. 2) o ile na danym terenie były zawierane transakcje sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W konsekwencji, wbrew twierdzeniom skarżącej, metoda przyjęta w dołączonym do akt sprawy operacie w pełni odpowiada obowiązującemu prawu. Wartość rynkową działki określono bowiem w oparciu o przepis ust. 1 § 36 cyt. Rozporządzenia, z uwagi na to, że na terenie analizowanym jak stwierdził rzeczoznawca, miały miejsce transakcje dotyczące działek zajętych pod drogi. Rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Stosując ww. metodę porównał przedmiotową nieruchomość kolejno z trzema zajętymi pod drogę nieruchomościami, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane były ceny transakcyjne, warunki zawarcia tych transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Do analizy przyjął 3 transakcje z terenu miasta K., które miały miejsce w okresie od sierpnia 2008 r. do czerwca 2009 r., zastosował trend wzrostu cen na poziomie 6,8% i ustalił średnią cenę transakcyjną na poziomie 111,00 zł/m2. W konsekwencji przedłożony operat uznać należy za zgodny z treścią § 36 Rozporządzenia. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze z obydwu wydanych przez orzekające w sprawie organy decyzji jednoznacznie wynika też, iż treść operatu podlegała ich kontroli w toku postępowania. Organ I instancji wprawdzie jedynie dość lakonicznie wskazał, iż "Po analizie znajdującego się w aktach sprawy operatu szacunkowego, organ prowadzący przedmiotowe postępowanie administracyjne uznał wycenę nieruchomości za sporządzoną zgodnie z obowiązującymi przepisami, a tym samym prawidłową", Wojewoda [...] jednak szeroko omówił zarówno przyjętą przez rzeczoznawcę metodę wyceny, jak też obowiązujący w tej mierze stan prawny, podkreślając, iż do zadań organów administracji publicznej należy dokonanie oceny, czy operat zawiera wymagane elementy oraz odpowiada zasadom określonym przepisami prawa, cytując orzecznictwo sadów administracyjnych, stwierdzając wreszcie, iż cyt. "Opinia rzeczoznawcy majątkowego ma charakter opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie jak każdy dowód. Wycenę przedmiotowego gruntu organ odwoławczy uznał za sporządzoną prawidłowo i zgodnie z obowiązującą regulacją prawną, w tym również z art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami". W konsekwencji zarzuty skarżącej, iż organ w efekcie jej twierdzenia, że w pobliżu znajdują się bliżej nie określone nieruchomości, których wartość sięga wedle wiedzy skarżącej co najmniej 250 zł/m2, winien był przeprowadzić dodatkowe ustalenia, nie mogą być uwzględnione. Jak to bowiem wykazano powyżej wartość owych nieruchomości winna byłaby być wzięta pod uwagę jedynie wówczas gdyby nieruchomości te były zajęte pod drogi publiczne i stanowiły przedmiot sprzedaży. Skarżąca ani w trakcie postępowania administracyjnego, ani też sądowego nie podniosła jednak by nieruchomości, o których niejasno wspomina, należały właśnie do tej kategorii, okoliczności takiej nie podniósł także obecny na rozprawie przed tut. Sądem profesjonalny pełnomocnik skarżącej. Dodatkowo Sąd wskazuje, że wprawdzie jedynym przedmiotem kontrowersji pomiędzy skarżącą a orzekającymi w sprawie organami była przyjęta stawka za m2 to jednak Sąd z urzędu poddał kontroli także inne aspekty sprawy. Zdaniem Sądu prawidłowo rozstrzygnięto zatem, iż stronie przysługiwało prawo do udziału w własności nieruchomości w 4/6 (udział we wspólności majątkowej + udział w spadku po zmarłym mężu), prawidłowo zastosowano przepisy prawa, poprawnie przed organem I instancji przeprowadzono też postępowanie wyjaśniające obejmujące m.in. także rozprawę administracyjną, w której strona uczestniczyła. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.