II SA/Gl 1401/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Z. K. i E. P. na uchwałę Rady Miejskiej w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej drogę oznaczoną symbolem [...] na odcinku dzielącym tereny oznaczone symbolami [...] i [...] wraz z nieprzekraczalnymi liniami zabudowy biegnącymi wzdłuż tego odcinka drogi. Rada Miejska w Czeladzi w dniu 30 lipca 2009 r. podjęła uchwałę Nr LV/890/2009 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Czeladź - wschodnia cześć Nowego Miasta. Powyższa uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z 2009 r., Nr 171, poz. 3149. Pismem, które wpłynęło do Urzędu Miasta C. w dniu [...] r. Z. K. i El. P. jako właścicielki działki nr 1 przy ul. [...] w C., działając na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1591 z późn zm.) wezwały Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa, które nastąpiło, zdaniem skarżących poprzez "samowolne zawładnięcie" ich działką. W uzasadnieniu strony wskazały, że deweloperzy wykupili "tereny zielone" C. przy ul. [...], a włodarze Miasta – przemianowali te tereny na tereny budowlane. Następnie w planie zagospodarowania przestrzennego działkę skarżących nr 1 bez ich wiedzy i zgody przeznaczono pod drogę – ulicę dojazdową do działek deweloperskich. Zarówno po jednej, jak i po drugiej stronie działki 1 wyznaczono po 8 działek budowlanych, a działka skarżących została przewidziana jako ulica dojazdowa do tych działek. Strony wniosły aby zmienić plan tak by deweloperzy "drogę – ulicę dojazdową" do swoich działek budowlanych urządzili na swoim terenie. Zażądały też by działce 1 przywrócono status "działki budowlanej". Pismo pozostało bez odpowiedzi. Pismem z dnia Z. K. i E. P. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na ww. uchwałę Rady Miejskiej w Czeladzi w przedmiocie planu miejscowego domagając się stwierdzenia jej nieważności w części odnoszącej się do przeznaczonej pod drogę stanowiącej ich własność działki. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta C. wniósł o jej odrzucenie bądź oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu [...] r. do Urzędu Miasta w C. wpłynęło skierowane przez skarżące "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dotyczące uchwały Nr LV/890/2009 Rady Miejskiej w Czeladzi z dnia 30 lipca 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Czeladź - wschodnia cześć Nowego Miasta". Z treści pisma wynikały dwa żądania: wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i żądanie zmiany planu. Pismem nr [...] z dnia [...] r. zobowiązano skarżące do wyjaśnienia czy jest to wezwanie do usunięcia naruszenia prawa czy wniosek o zmianę planu. Do dnia dzisiejszego odpowiedź skarżących nie wpłynęła. Sprawa ta została skierowana pod obrady Rady Miejskiej w C. w dniu [...] r. jednak Rada nie zajęła się skargą z powodu wykreślenia punktów od 4 do 7 z porządku obrad sesji. Kolejne sesje Rady Miejskiej zwołane przez Burmistrza na dzień [...] r., [...] r., [...] r. nie odbyły się z powodu braku quorum. Natomiast odnosząc się do zarzutów skarżących Burmistrz wyjaśnił, że kwestionowany plan miejscowy został opracowany zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisami wykonawczymi do tejże ustawy. Art. 17 ustawy ustala stosowną procedurę - uzgadniania i opiniowania projektu planu przez organy administracji publicznej, jak też udział społeczeństwa w tworzeniu planu w ten sposób, że można składać wnioski, a następnie uwagi do projektu planu oraz odbywa się w jego przedmiocie publiczna dyskusja. Przepis nie przewiduje indywidualnego informowania właścicieli nieruchomości o procedurze opracowywania planu. Ustawodawca odsyła do obwieszczeń, prasy, stron internetowych i dlatego też skarżące nie były osobiście powiadamiane. Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Czeladź - wschodnia część Nowego Miasta wyłożony był do publicznego wglądu w dniach od 22 kwietnia 2009 r. do 22 maja 2009 r. w siedzibie Urzędu Miejskiego. Dyskusja publiczna nad przyjętymi w projekcie planu miejscowego rozwiązaniami odbyła się [...] r. o godz. 1200 w siedzibie Urzędu. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy każdy mógł wnieść uwagi do projektu planu w terminie do 9 czerwca 2009 r. W ustalonym terminie nie wpłynęły żadne uwagi dotyczące przedmiotu sprawy. Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego była nadto poddana kontroli nadzorczej Wojewody [...]. Burmistrz wskazał następnie, że nieruchomość oznaczona nr geodezyjnym działki 1 k. m. [...] będąca własnością skarżących zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Czeladź - wschodnia część Nowego Miasta, położona jest w terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem: "15 KDw - tereny dróg i ulic wewnętrznych" oraz "17 MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej". Część działki nr 1 w planie miejscowym przeznaczono pod drogę 15 KDw obsługującą tereny oznaczone na rysunku planu symbolem 16 MN i 17 MN jako przedłużenie ul. [...] oznaczonej na rysunku planu symbolem 17 KDw. Zgodnie z ewidencją gruntów działka nr 1 aktualnie zakwalifikowana jest jako grunt orny - RIVb. Określenie przeznaczenia terenu w planie miejscowym nie oznacza automatycznie zmiany statusu prawnego tego terenu. Zgodnie z art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nieruchomość będącą przedmiotem wniosku można użytkować na dotychczasowych zasadach. Działka skarżących o szerokości 12 m w rozumieniu ww. przepisów może stanowić działkę budowlaną pod warunkiem że znajduje się w terenach przeznaczonych w planie miejscowym pod zabudowę. Burmistrz podkreślił, że zgodnie z ewidencją gruntów działki sąsiadujące po obu stronach z działką skarżących są własnością różnych osób fizycznych, w planie miejscowym przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową (16 MN i 17 MN). Nie nastąpiło scalenie, a następnie ich podział jak to podnoszą skarżące. Wniosek skarżących o zmianę planu został zarejestrowany w rejestrze wniosków pod pozycją nr [...]. Tym samym, w ocenie organu, skarga pozbawiona jest podstaw faktycznych i prawnych uprawniających do stwierdzenia, iż uchwała Rady Miejskiej była podjęta z naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zdaniem składu orzekającego skarga musiała zostać uwzględniona albowiem zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w C. w zakwestionowanej przez skarżące części odnoszącej się do fragmentu drogi 15 KDw dzielącego tereny oznaczone symbolami 16 MN i 17 MN dotknięta była uchybieniami uzasadniającymi stwierdzenie w tej części jej nieważności. Wskazać w tym miejscu należy, iż w myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, , poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, wyliczone w przywołanym przepisie postanowienia, a także inne akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej oraz organy samorządu terytorialnego, w tym akty prawa miejscowego, a także akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i bezczynność organów we wskazanych w ustawie przypadkach. Stosownie z kolei do art. 147 § 1 p.p.s.a sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Badając formalną dopuszczalność wniesionej skargi wskazać nadto należy, iż z mocy art. 101 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W myśl z kolei art. 53 § 2 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (por. też uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07). W pierwszej kolejności tut. Sąd rozważył zatem czy skarga poprzedzona została wniesieniem do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz czy skarga wniesiona została przez skarżącego w przewidzianym prawem terminie. Zdaniem składu orzekającego wymogi te zostały w niniejszej sprawie dochowane. Skarga została bowiem poprzedzona przez skarżące zawartym w kierowanym do Rady Miejskiej w C. piśmie stosownym wezwaniem, wniesiona została nadto z zachowaniem ustawowego terminu. Zdaniem Sądu w żadnej mierze nie można bowiem podzielić sformułowanej w odpowiedzi na skargę tezy, iż pismo skarżących rozpoczynające się od słów "WEZWANIE. Wzywamy Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa...", formułujące następnie zarzuty co do przeznaczenia w planie miejscowym działki skarżących, może budzić wątpliwości co do swojego charakteru. Rozważając z kolei legitymację skarżących do wniesienia skargi wskazać należy, iż skarżące jako właścicielki nieruchomości nr 1, niewątpliwie są legitymowane do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego - w zakresie, w jakim dotyczy ona przeznaczenia ich działki. Plan jest bowiem aktem prawa miejscowego, a jego ustalenia są wiążące i obowiązujące na danym terenie, kształtując wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności. Wskazane w planie miejscowym przeznaczenie nieruchomości wyklucza zaś możliwość zagospodarowania terenu w odmienny sposób przez osobę bądź osoby mające tytuł prawny do gruntu. Dopóki zatem na tym obszarze obowiązuje zaskarżona uchwała, nie jest prawnie dopuszczalna zmiana sposobu zagospodarowania terenu, a w szczególności jego zabudowa na tej części działki skarżących, która przeznaczona ma zostać pod drogę KDw. W konsekwencji zaskarżona uchwała ingerując w sposób wykonywania prawa własności, narusza interes prawny skarżących, co stwarza po ich stronie legitymację do kwestionowania jej ustaleń zgodnie z art. 101 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym. W tej sytuacji skarga podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu polegającemu na zbadaniu zgodności z prawem uchwały w zaskarżonym zakresie. Wskazać w tym miejscu należy, iż w myśl art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem terenów wyliczonych w ustawie, należy do zadań własnych gminy. Nie oznacza to jednak, iż kształtowanie polityki przestrzennej może mieć charakter arbitralny, a przepisy zezwalają radzie gminy na dowolność zawartych w planie zagospodarowania ustaleń. Przeciwnie, szczegółowość norm regulujących tryb prowadzenia prac nad opracowaniem kolejno najpierw studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a następnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednoznacznie wskazuje na to, iż każde zawarte w planie ustalenie wymaga wieloaspektowego rozważenia. Podkreślić nadto należy, iż kreowanie poprzez plan zagospodarowania przestrzennego polityki przestrzennej na szczeblu gminy, niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem gminy bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi. Treść planu zagospodarowania przestrzennego wkracza bowiem, niejednokrotnie je ograniczając, w sferę praw rzeczowych właścicieli bądź użytkowników wieczystych nieruchomości, a także uprawnień innych podmiotów zainteresowanych określonym przeznaczeniem terenu. W trakcie rozwiązywania wspomnianych konfliktów uwzględniać należy ogólne zasady konstytucyjne w tym ustanowioną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawa oraz wyrażoną w art. 31 ust. 3 zasadę proporcjonalności. W kontekście prawa własności zezwalają one na jego ograniczanie jednakowoż jedynie wówczas gdy niezbędnie wymaga tego inne dobro chronione w postaci np. interesu publicznego bądź prawa własności innych osób. W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim wymaga zatem każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu. W konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym, wymaga szczególnej rozwagi i szczególnie pieczołowitego umotywowania. Zdaniem Sądu wymogi te w odniesieniu do zaskarżonej części planu niewątpliwie nie zostały spełnione. Z przedłożonego Sądowi materiału dowodowego odnoszącego się do procedury uchwalenia planu miejscowego nie wynika bowiem by Rada Miejska w C. w jakikolwiek sposób rozważała konieczność, celowość i racjonalność przeznaczenia znacznej części działki skarżących na drogę wewnętrzną umożliwiającą dojazd do posesji położonych w sąsiedztwie. Fakt, iż droga, stosownie do odpowiedzi na skargę, umożliwiać ma dojazd do posesji, o których mowa, a nie była uprzednio uwzględniona w studium, (niejasnym jest na czyj wniosek i w jakich okolicznościach wprowadzona została do projektu planu) skłania do wniosku, że Rada Miejska w C. zdecydowała się ograniczyć prawo własności skarżących nie ze względu na wymogi porządku i ładu przestrzennego i powstałą z uwagi na nie konieczność realizacji interesu Gminy lecz z uwagi na to, iż przyznała prymat interesowi właścicieli sąsiednich nieruchomości nad prawem własności skarżących. W odpowiedzi na skargę organ nie wskazał jednak żadnych w tej mierze argumentów, nie wyraził ich także w odniesieniu do wezwania wniesionego przez skarżące albowiem odpowiedzi wówczas nie udzielono. Z żadnych przedłożonych w sprawie materiałów nie wynika też by Rada w ogóle rozważała alternatywne możliwości dojazdu, w tym zwłaszcza możliwość przeprowadzenia drogi nie przez nieruchomość skarżących lecz przez działki tych podmiotów, którym chciano zapewnić dojazd. W konsekwencji przeznaczenie zaskarżoną uchwałą części działki skarżących na drogę wewnętrzną umożliwiającą dojazd do nieruchomości sąsiednich i płynące z faktu tego ograniczenia w zakresie możliwości zagospodarowania działki uznać należy za przyjęte arbitralnie, bez rozważenia występujących w sprawie okoliczności faktycznych, z naruszeniem art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż na postawione pełnomocnikowi organu w trakcie rozprawy przed tut. Sądem w dniu 10 kwietnia 2014 r. pytanie, na czyj wniosek wprowadzona została do planu nie przewidziana uprzednio na rysunku studium droga 15KDw na odcinku przebiegającym przez działkę skarżących, pełnomocnik nie udzielił odpowiedzi. Podkreślić też należy, że kontrolowana uchwała nie przeznacza całęj działki skarżących na drogę KDw, lecz tylko jej część, notabene większą, resztę, znajdującą się w obszarze oznaczonym w planie jako strefa 17MN przeznaczając na budownictwo. Fakt ten podkreśla Burmistrz Miasta C. w odpowiedzi na skargę wskazując, iż cyt. "działka skarżących o szerokości 12 m w rozumieniu ww. przepisów może stanowić działkę budowlaną pod warunkiem że znajduje się w terenach przeznaczonych w planie miejscowym pod zabudowę". W rzeczywistości jednak argument ten nie jest trafny, rysunek planu jednoznacznie wskazuje bowiem, iż na tej znikomej części działki, która faktycznie pozostaje po przeznaczeniu większej jej części na drogę żadna zabudowa nie będzie możliwa. Jedynie parometrowa szerokość części objętej symbolem 17 MN, dodatkowo ograniczona w zakresie możliwości sytuowania obiektów budowlanych wyznaczoną na rysunku planu nieprzekraczalną linią zabudowy od strony strefy KDw oraz obowiązkiem zachowania przewidzianych prawem odległości od strony innych działek budowlanych, czyni jakąkolwiek zabudowę z założenia niemożliwą, zwłaszcza, że ustalenia planu dla strefy 17 MN nakazują lokowanie w jej obrębie budynków jednorodzinnych. W konsekwencji przeznaczenie w planie części działki na cele budowlane poprzez objęcie części tej symbolem MN nie odpowiada rzeczywistym możliwościom zagospodarowania działki, co w tej części czyni kwalifikację tę wadliwą. Z tych też względów kwestionowana uchwała we wskazanym w sentencji zakresie, nie mogła się ostać i podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia jej nieważności w części na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. O kosztach nie orzekano z uwagi na brak stosownego wniosku złożonego przed zamknięciem rozprawy.