II SA/Gl 1401/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 grudnia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu "A" Sp. z o.o. Sp.k. we W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala sprzeciw. Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 4, ust. 2, art. 53 ust. 3 i 4, art. 54 w związku z art. 64 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 z póżn. zm., dalej u.p.z.p.), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), po rozpatrzeniu wniosku "A" Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą we W., ustalił sposób zagospodarowania i warunki zabudowy działek o nr ewid. 1, 2, 3, 4, 5, 6 obręb [...] w C. przy ul. [...]. Decyzja dotyczy inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych do 24 lokali mieszkalnych z usługami w części parteru każdy i z garażami podziemnymi (lokale usługowe do wynajęcia typu gabinety lekarskie, stomatologiczne, biura). Wskazano również szczegółowe warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz zabudowy. Od wskazanej powyżej decyzji odwołali się M. K., A. i A. P., K. K., M. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Decyzji organu I instancji zarzucono m. in. ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji na podstawie wadliwych analiz; wydanie decyzji w oparciu o nieaktualną analizę urbanistyczną; brak analizy funkcji usługowej w obszarze analizowanym i in. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej SKO) decyzją z dnia [...] r., nr [...], orzekając na podstawie art. 138 § 2: k.p.a., uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. SKO podniosło, że analiza została przeprowadzona wybiórczo. W obszarze tym znajduje się co najmniej kilkadziesiąt zabudowanych nieruchomości. Analizą objętych zostało jednak tylko 8 z nich. Uniemożliwia to ocenę ustalonych wskaźników. Nadto, w ocenie Kolegium, wyjaśnienia wymaga też przez organ I instancji, czy określone przez dysponentów sieci wod.-kan., gazowej i elektrycznej warunki przyłączenia trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych (do 24 lokali mieszkalnych) są adekwatne dla planowanej inwestycji obejmującej budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych do 24 lokali mieszkalnych z usługami w części parteru każdy (1-2 lokale usługowe). Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła Spółka "A", zaskarżając ją w całości, zarzucając organowi naruszenie: - art. 8 § 1 k.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia, które narusza zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej i wymusza na skarżącej konieczność ponownego uzyskania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, które zostały ustalone w sposób prawidłowy i zgodny z obowiązującymi przepisami prawnymi, przez co jest sprzeczne z interesem społecznym oraz słusznym interesem obywateli; - art. 138 §2 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie, tj. poprzez błędne przyjęcie, że zachodzi konieczność uchylenia decyzji organu I instancji z uwagi na brak prawidłowo sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej zabudowy sąsiedniej, podczas gdy w rzeczywistości analiza została sporządzona zgodnie z postanowieniami u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (...), nie było więc podstaw do uchylenia decyzji I instancji; - przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (...), poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. poprzez błędne przyjęcie, że zostały naruszone zasady z § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, §7 ust. 4 rozporządzenia, podczas gdy do naruszenia nie doszło i tym samym brak jest podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie. W uzasadnieniu powtórzył swoją poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (sprzeciwu) oraz wskazaną podstawą prawną. Sprzeciw nie jest zasadny. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) - zwana dalej "ustawą nowelizującą". Wprowadziła ona zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1), skróceniu uległy też terminy procesowe (art. 64c § 1, art. 64c § 4, art. 64d § 1 p.p.s.a.). W uzasadnieniu do wprowadzonych zmian czytamy m. in., że rozwiązanie przewidziane w art. 64a-64e p.p.s.a. wprowadza szybszy i mniej skomplikowany od procedury skargowej tryb zaskarżania, celem likwidowania przejawów przewlekłości postępowania. Powinno to przyczynić się do zmniejszenia liczby rozstrzygnięć kasatoryjnych, wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie. Sprzeciw powinien zatem mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego, merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Punktem wyjścia i wyłączną podstawą oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia musi być zatem treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". W tym kontekście należy przypomnieć, że obecne brzmienie art. 138 §2 k.p.a. obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Z uzasadnienia projektu ówczesnej ustawy nowelizującej wynikało, iż celem tej zmiany było przede wszystkim zwiększenie skrępowania organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnych (stanowiących wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy), gdyż poprzednia redakcja przepisu wydawała się zbyt szeroka i w niej należało upatrywać głównej przyczyny nazbyt częstego wykorzystywania przepisu w praktyce, czemu nie była w stanie zaradzić krytyka ze strony judykatury i doktryny. W założeniu ustawodawcy wprowadzona zmiana miała ograniczyć możliwość podejmowania decyzji kasacyjnych jedynie do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. A. Golęba, Komentarz do art. 138 k.p.a.; w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. LEX-el., teza 17). Dokonując analizy treści omawianego przepisu NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12, zwrócił uwagę, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z kolei w wyroku NSA z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. II OSK 261/15, zwraca się uwagę, że "Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. (...) Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty". Ma zatem rację organ odwoławczy, że punktem wyjścia w niniejszej sprawie jest wyjaśnienie wątpliwości co do stanu faktycznego. Wydanie decyzji kasatoryjnej podyktowane jest koniecznością konwalidowania uchybienia organu I instancji, polegającego na niedokładnym ustaleniu istotnych dla sprawy okoliczności. Wynika to przede wszystkim z konieczności uzupełnienia materiału dowodowego o prawidłowo wykonaną analizę funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz dołączenia wszelkich niezbędnych, spełniających wymagania prawne, dokumentów. Przywołana powyżej analiza jest dla rozstrzygnięcia na tyle istotna, że nie można poprzestawać na uzupełnieniu jej przed organem II instancji, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności. Szczegóły proceduralne określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest oczywistym w świetle obowiązujących przepisów, że nowa zabudowa ma zostać dopasowana do zabudowy istniejącej, gdyż na tym właśnie polega ustalenie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Istniejąca zabudowa nie może być w analizie traktowana wybiórczo. Przykładowo, w świetle §5 ust. 1 ww. rozporządzenia "Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego." Zatem chodzi o "średni wskaźnik" dla całego "obszaru analizowanego", a nie wybranego dowolnie jego fragmentu(ów). Dopuszczalne jest czynienie odstępstw od reguł ogólnych (odstąpienie od średniej danego parametru wyznaczonego dla obszaru analizowanego), jednak aby czynić odstępstwa najpierw należy obliczyć i wskazać wartości średnie lub cechy typowe, po to, by następnie rzetelnie uzasadnić dlaczego odstępstwo może być stosowane. Wynika to z § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 ww. rozporządzenia (por. wyrok WSA w Krakowie z 9 listopada 2018 r., II SA/Kr 1167/18). Nie można poprzestawać wyłącznie na ochronie interesu skarżącej Spółki, skoro ochronie podlegają również interesy osób trzecich (np. art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Spełnienie żądania skargi i odniesienie się w sposób wiążący do kwestii materialnych nie jest tu możliwe, z uwagi na charakter postępowania zainicjowanego sprzeciwem. Sąd wypowiada się jedynie co do zasadności zastosowania art. 138 §2 k.p.a., przez co nie może odnosić się merytorycznie w zakresie podnoszonym w skardze (zob. art. 64e p.p.s.a.), ani tym bardziej czynić ustaleń za organy. Te kwestie będą podlegały weryfikacji na kolejnych etapach sprawy, po przeprowadzeniu kompletnego postępowania dowodowego. Jest tak, gdyż w postępowaniu w przedmiocie sprzeciwu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3). Stąd czynienie jakichkolwiek merytorycznych ocen i związanie nimi na przyszłość (art. 153 p.p.s.a.), i to w składzie jednoosobowym (art. 64d §1 w zw. z art. 16 §2 p.p.s.a.), gdy podstawą jest orzekanie trzyosobowo (art. 16 §1 p.p.s.a.), mogłoby naruszyć prawa takich stron, które w postępowaniu sądowym z woli ustawodawcy nie uczestniczą. Byłoby to naruszenie ich prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz standardów unijnych, związanych z funkcjonowaniem państwa prawa. Dlatego ustawodawca w taki sposób ukształtował procedurę sądowoadministracyjną i wyłączył w ramach rozpoznania sprzeciwu możliwość wiążącego orzekania w aspektach wykraczających poza treść art. 138 §2 k.p.a. Kwestie merytoryczne będą przedmiotem oceny prawnej organów w toku dalszego postępowania i po jego zakończeniu ewentualnie staną się przedmiotem kontroli przez WSA, w razie wniesienia skargi. Obecnie Sąd nie może przesądzać treści rozstrzygnięcia organu. Postępowanie dowodowe powinno być zatem przeprowadzone wszechstronnie i wnikliwie (art. 7 i 12 § 1 k.p.a.), przy zastosowaniu wszelkich dostępnych środków dowodowych, pozwalających ustalić stan faktyczny oraz prawny. Nie doszło zatem do naruszenia art. 138 §2 k.p.a., przez co sprzeciw podlegał oddaleniu w trybie art. 151a §2 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.