II SA/Gl 1405/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Edyta Kędzierska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lutego 2022 r. sprawy ze skargi C.M. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania uwierzytelnionych kserokopii akt administracyjnych w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych oddala skargę. Skarżący C. M. wnioskiem z dnia 24 marca 2021 r. wystąpił do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w P. ("PINB") o przesłanie na wskazany przez niego adres poświadczonych za zgodność z oryginałem kserokopii zgromadzonej dotychczas dokumentacji w sprawie "legalności budowy instalacji gazowej w J. przy ul. [...], działka nr 1 oraz decyzji Starosty P. z dnia [...] r. nr [...]". Pismami z dnia 19 kwietnia 2021 r. oraz z dnia 18 maja 2021 r. PINB wezwał skarżącego do wykazania ważnego interesu strony, który uzasadniałby uwzględnienie powyższego wniosku. W odpowiedzi na te wezwania skarżący oświadczył, że według niego zachodzi ważny interes strony, bowiem dotyczy to sprawy bezpieczeństwa i zdrowia mieszkańców budynku. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] PINB odmówił skarżącemu wydania uwierzytelnionych kserokopii z akt sprawy określonej w przedmiotowym wniosku. W uzasadnieniu postanowienia PINB wyjaśnił, że brak jest ważnego interesu strony, którym przemawiałby za uwzględnieniem wniosku skarżącego. Przeciwne stanowisko skarżącego jest zaś wyłączenie przejawem jego subiektywnej oceny. PINB wskazał także, że w dniu [...] r. "A" w Z. wydała warunki przyłączenia do sieci gazowej z wykorzystaniem istniejącego przyłącza do budynku przy ul. [...] w J. . Decyzją zaś z [...] r. Starosta P. udzielił pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazu dla przedmiotowego budynku mieszkalnego. Powyższe roboty budowlane nie wymagają dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy. Jednocześnie organ wskazał, że w dniu 28 października 2020 r. przeprowadzono czynności kontrolne, które nie wykazały żadnych nieprawidłowości w zakresie przedmiotowej instalacji gazowej. Okoliczności te zdaniem PINB tym bardziej wskazują na to, że podnoszone przez skarżącego kwestie "bezpieczeństwa i zdrowia mieszkańców" nie mogą być uznane za ważny interes, który miałby przemawiać za uwzględnieniem wniosku skarżącego o wydaniem uwierzytelnionych kserokopii z akt sprawy. Organ dodatkowo wskazał, że na każdym etapie postępowania możliwym jest przeglądanie akt przedmiotowej sprawy, a skarżący może to uczynić w siedzibie organu po wcześniejszym, telefonicznym ustaleniu terminu zapoznania się z aktami sprawy. Na powyższe postanowienie skarżący wniósł zażalenie, w którym zarzucił naruszenie art. 73 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 7, art. 8 § 1, art. 9 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. Ponadto zarzucił brak pełnej podstawy prawnej, a także naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa. Zażalenie nie przyniosło jednak oczekiwanego przez skarżącego rezultatu, gdyż postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach ("ŚWINB") utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W motywach postanowienia ŚWINB nakreślił najpierw przebieg postępowania poprzedzającego wydanie przez organ I instancji odmownego dla skarżącego postanowienia. Następnie zaś przytoczył i omówił podstawę normatywną postanowienia stanowiącego przedmiot rozpatrywanego przez ŚWINB zażalenia. Według ŚWINB organ I instancji słusznie odmówił skarżącemu korespondencyjnego doręczenia uwierzytelnionych kopii akt sprawy. Brak jest bowiem prawnego obowiązku przesłania w jakiejkolwiek formie akt sprawy na wskazany przez skarżącego adres. Jeżeli takie czynności były wcześniej przez PINB wykonywane, to stanowiły wyłącznie przejaw dobrej woli organu. Jeżeli zaś skarżący chce uzyskać odpis dokumentu znajdującego się w aktach sprawy, to powinien stawić się w siedzibie PINB i złożyć w tym zakresie stosowny wniosek. Odpisy żądanych dokumentów mogłyby bowiem zostać sporządzone jedynie w lokalu organu w obecności pracownika tego organu. ŚWINB zaakcentował, że podstawową formą uzyskiwania kopii lub odpisów z akt sprawy administracyjnej jest ich samodzielne wykonywanie przez stronę, do czego uprawnia art. 73 § 1 k.p.a. Natomiast wydanie stronie uwierzytelnionych odpisów lub uwierzytelnionych kopii z akt sprawy ma charakter wyjątkowy i jest uzależnione od legitymowania się przez stronę ważnym interesem. Wykazanie tego interesu jest obowiązkiem strony. Ocena tego interesu jest natomiast po stronie organu. ŚWINB zgodził przy tym z oceną dokonaną w tym zakresie przez PINB. Pismem datowanym na dzień 2 października 2021 r. skarżący wniósł skargę na powyższe postanowienie. Zarzucił w niej naruszenie przepisów postępowania, które ma istotny wpływ na wynik sprawy: art. 7 w związku z art. 73 § 2, art. 77 § 1 , art. 89, art. 35, art. 36 oraz art. 24 k.p.a., a także art. 84 Prawa budowlanego poprzez nieuwzględnienie jego wniosku i przesłanie na jego adres za opłatą w kwocie 395 zł. "poświadczonych za zgodność z oryginałem kserokopii zgromadzonej dotychczas w niniejszej sprawie dokumentacji oraz decyzji z dnia [...] r., znak: [...] Starosty P. o", przez co nie został zebrany w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, a tym samym nie zostały ustalone wszystkie istotne okoliczności sprawy i zgodne z prawem, na których to ma zostać oparte rozstrzygnięcie przez organ. W związku z podniesionymi zarzutami skarżący domaga się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący zawnioskował o to, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zwrócił się o wyjaśnienia do ŚWINB "celem uzyskania pełnej i za zgodność z oryginałem przedmiotowych dokumentacji". Podniósł również, że nie uwzględniono jego wniosków dowodowych z dnia 30 sierpnia 2021, 19 listopada 2020 r. oraz 27 maja 2021 r. skierowanych do PINB. Podniósł także zarzuty dotyczące prawidłowości przeprowadzonych przez PINB czynności kontrolnych dotyczących budowy wewnętrznej instalacji gazowej, w tym wskazał na nieuwzględnienie jego wniosku o przeprowadzenie "rozprawy głównej postępowania wyjaśniającego". Zarzucił ponadto przewlekłość postępowania prowadzonego przez PINB i ŚWINB. Zwrócił uwagę na to, że bezskutecznie zwracał się wielokrotnie o wyłączenie ze sprawy pracowników PINB. Przypomniał sprawę "sprzed kilku lat", w której PINB i ŚWINB zakwalifikowali wiatę wolnostojącą skarżącego jako samowolę budowlaną. Skarżący zaakcentował również, że postępowanie dotyczące legalności wewnętrznej instalacji gazowej nie zostało zakończone. Nie zgodził się ze stanowiskiem PINB, według którego nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości dotyczących legalności powyższej instalacji gazowej oraz przedstawił okoliczności zmierzające do podważenia tego stanowiska organu, dopatrując się w nich rzeczywistych powodów odmowy dostarczenia za opłatą ksera przedmiotowej dokumentacji instalacji gazowej poświadczonej za zgodność z oryginałem. Skarżący zawnioskował również o zwrócenie się przez Sąd do wskazanej w skardze kancelarii notarialnej celem oceny "wiarygodności dostarczonych przedmiotowych aktów notarialnych sporządzonych przed 2017 do 2021 r.". Ponadto domaga się ustalenia przez Sąd, czy PINB nie przekroczył swoich uprawnień, dołączając do akt sprawy "nasz akt notarialny pełny tj wszystkie strony aktu" co ma stanowić naruszenia przepisów prawa o notariacie. W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przestawione w zaskarżonym postanowieniu. Natomiast pismem z dnia 18 listopada 2021 r. przesłał akta organu I instancji. Skarżący pismem z dnia 22 listopada 2021 zwrócił się z zapytaniem do Sądu, czy ŚWINB przekazał wskazaną powyżej skargę. Do pisma załączył także skargę na decyzję ŚWINB z dnia [...] r. nr [...]. wraz z załącznikami do tej skargi. Ponadto w piśmie z dnia 30 listopada 2021 r. skarżący zwrócił się o dołączenie do akt sprawy dodatkowych dokumentów: wniosku z dnia 24 listopada 2021 r., decyzji PINB z dnia [...] r. nr [...] oraz odwołania z dnia 24 listopada 2021 r. w celu wykazania uporczywości odmów organu dotyczących wydania uwierzytelnionych kserokopii akt sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2022 r., poz. 329) dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli sprawowanej w rozpoznawanej sprawie w oparciu o powyższe kryteria jest postanowienie ŚWINB, w którym organ ten utrzymał w mocy postanowienie PINB z [...] r. odmawiające wydania uwierzytelnionych kserokopii akt sprawy określonej we wniosku skarżącego. W postanowieniu tym organ I instancji odniósł się do wniosku skarżącego zwartego w skierowanym do tego organu piśmie z dnia 24 marca 2021 r. W piśmie tym skarżący odniósł się do różnych zagadnień związanych ze sprawą legalności rozbudowy wewnętrznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym przy ul. [...]w J. , zaś wniosek o "przesłanie na ww adres, ksero zgromadzonej pełnej dokumentacji ww za zgodność z oryginałem oraz decyzję Starosty P. z dnia [...] r." o podanym numerze "za opłatą", stanowi tylko jeden z elementów tego pisma. W związku z tym należy zaakcentować, że w ramach rozpoznawanej sprawy Sąd mógł poddać kontroli wyłącznie stanowisko organów dotyczące wskazanego powyżej wniosku. Poza zakresem kontroli przeprowadzonej przez Sąd w następstwie wniesionej skargi pozostaje zatem sprawa administracyjna, w ramach której zgromadzono dokumenty objęte wnioskiem skarżącego. Ten ograniczony zakres kontroli wymaga szczególnego zaakcentowania, gdyż treść skargi i dodatkowych pism skarżącego wskazuje na to, że skarżący oczekuje oceny całokształtu działań ŚWINB i PINB, traktując kwestie wydania przedmiotowych uwierzytelnionych odpisów wyłącznie jako jeden z interesujących go wątków sprawy. W konsekwencji znaczna część kwestii i zagadnień podnoszonych przez skarżącego musiała pozostać poza oceną Sądu, który w ramach rozpatrywanej obecne sprawy kontrolował wyłącznie legalność odmowy uwzględnienia wskazanego powyżej wniosku. W ocenie Sądu organu I instancji postąpił prawidłowo, po pierwsze dostrzegając, że wskazany powyżej wniosek zawarty pośród zagadnień poruszonych w piśmie z dnia 24 marca 2021 r. wymaga odrębnego ustosunkowania się, niezależnie od innych wątków podejmowanych przez skarżącego. Po drugie, prawidłowo organ ten przyjął, że wniosek skarżącego powinien podlegać ocenie w oparciu o art. 73 i 74 k.p.a. W kontekście przywołanych powyżej przepisów wskazać należy, że przepisy te konstytuują zasadę względnej jawności akt sprawy administracyjnej. Stronie służy bowiem prawo przeglądania akt sprawy, a także sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, realizowane osobiście lub przez pełnomocnika, nieograniczone ważnym interesem strony i przysługujące jej również po zakończeniu postępowania administracyjnego (art. 73 § 1 k.p.a.). Natomiast ograniczone ważnym interesem strony jest jej prawo do żądania uwierzytelnienia odpisów lub kopii z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów. Powyższe wynika wprost z art. 73 § 2 k.p.a. Zauważyć przy tym należy, że wydany (uwierzytelniony) przez organ odpis lub kopia dokumentu z akt sprawy staje się nowym dokumentem, który może być wykorzystany poza tym postępowaniem. Właśnie stąd wynika konieczność kontroli organu nad procesem wydania dokumentu i potrzeba oceny zaistnienia ważnego interesu strony dla pozyskania dokumentu (zob. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, C. H. Beck, Warszawa 2016, s. 386-390) Pojęcie "ważnego interesu strony", o którym mowa w art. 73 § 2 k.p.a. nie zostało zdefiniowane w przepisach k.p.a. Natomiast na temat tego pojęcia wielokrotnie wypowiadały się sądy administracyjne. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela i przyjmuje za własny sposób rozumienia tego pojęcia przedstawiony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2021 r. sygn. II GSK 891/18, według którego do zaistnienia "ważnego interesu strony" nie wystarcza sama potrzeba posiadania przez stronę uwierzytelnionych odpisów dokumentów, które mogą być wykorzystywane przez nią w danej sprawie administracyjnej lub poza tą sprawą. Tym samym, w ocenie Sądu, ważnego interesu nie uzasadnia sama chęć posiadania uwierzytelnionego odpisu z akt sprawy ani chęć zweryfikowania treści uwierzytelnionego odpisu dokumentu z zebranymi przez siebie dowodami. Gdyby bowiem zamiarem ustawodawcy było uzależnienie uprawnienia strony do żądania uwierzytelnienia odpisów lub kopii dokumentów lub wydania uwierzytelnionych odpisów wyłącznie od samej potrzeby ich posiadania przez stronę, to zbędne byłoby ustalenie dodatkowego wymogu uzasadnienia przez stronę, że ma "ważny interes" w ich uzyskaniu. W takim przypadku wystarczającym rozwiązaniem byłoby ustanowienie w art. 73 § 2 k.p.a. samego uprawnienia strony do posiadania uwierzytelnionych odpisów lub kopii dokumentów, bez wprowadzania jakichkolwiek ograniczeń w możliwości ich żądania (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2063/10). Skoro jednak ustawodawca wprowadził ograniczenie, wymagając zaistnienia przesłanki "ważnego interesu", uzasadniającego żądanie wydania uwierzytelnionych odpisów lub kopii dokumentów z akt sprawy, to tym samym ich wydaniu należy przypisać wyjątkowy charakter. Jednocześnie przyjąć należy, że wykazanie takiego "ważnego interesu" ciąży na stronie zabiegającej o wydanie uwierzytelnionych odpisów lub kopii dokumentów. W realiach rozpoznawanej sprawy PINB dwukrotnie (pismem z 19 kwietnia 2021 r. oraz pismem z 18 maja 2021 r.) wzywał skarżącego do wykazania ważnego interesu strony, wskazując że jego wykazanie stanowi konieczny warunek uzyskania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy. W odpowiedzi na pierwsze wezwanie skarżący domagał się jego sprecyzowania wskazując, że nie przypomina sobie by w sprawie legalności budowy instalacji gazowej wnioskował o uwierzytelniony komplet dokumentów. Natomiast w odpowiedzi na drugie wezwanie skarżący ograniczył się do przytoczenia treści art. 73 § 2 k.p.a. oraz wskazania na bezpieczeństwo i zdrowie mieszkańców "naszych budynków", brak zaufania do PINB i Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa w Pszczynie, powagę przedmiotu sprawy, dotyczącą nielegalnego przyłącza gazowego przez sąsiada "do naszej instalacji gazowej". W ocenie Sądu podane przez skarżącego okoliczności nie mogą być uznane za wystarczające uzasadnienie wystąpienia "ważnego interesu strony". Brak jest bowiem dostatecznych podstaw do przyjęcia, aby wyłącznie wydanie skarżącemu z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów zapewniłoby korzystanie z przysługujących mu uprawnień procesowych w postępowaniu dotyczącym legalności budowy wewnętrznej instalacji gazowej we wskazanym powyżej budynku. Cele, które skarżący chce w ten sposób osiągnąć, mogą być zrealizowane poprzez uzyskanie dostępu do akt sprawy na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. W tym zaś zakresie nie sposób przyjąć aby skarżący napotykał przeszkody, o czym świadczy chociażby udostępnienie mu akt sprawy w dniu 10 marca 2021 r., a wcześniej w dniu 21 stycznia 2021 r. (w aktach sprawy znajdują adnotacje o udostępnieniu akt w tych datach opatrzone podpisem skarżącego). Mając na względzie dotychczasowe rozważania wskazać należy, że ŚWINB, a wcześniej także PINB, prawidłowo oceniły, że skarżący nie wykazał wystąpienia "ważnego interesu strony", o którym mowa w art. 73 § 2 k.p.a. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącego nie mogły zostać uznane za zasadne. Jednocześnie zaakcentować należy, że w skardze zostało sformułowane szereg zarzutów nie dotyczących wprost zaskarżonego postanowienia ŚWINB i poprzedzającego go postanowienia PINB. Jak już wcześniej zasygnalizowano zarzuty te nie mogły jednak stanowić przedmiotu oceny Sądu, którego rolą w ramach rozpoznawanej sprawie była wyłącznie kontrola zaskarżonego postanowienia ŚWINB i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji tj. kwestia wydania skarżącemu uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy, o które wystąpił w piśmie z dnia 24 marca 2021 r. W związku zaś z wnioskami zawartymi w końcowej części skargi w pkt. III i IV Sąd uznał, że akta sprawy nadesłane przez organ II instancji są wystarczające do przeprowadzenia kontroli legalności zaskarżonego postanowienia. Ponadto w ramach kontroli zaskarżonego postanowienia sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, a jedynie ocenia zgromadzony przez organy materiał dowodowy i zgodność wydanego rozstrzygnięcia z przepisami, według stanu z daty jego wydania. Wniosek zawarty zaś w pkt. V (w części końcowej skargi) wykracza poza zakres kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny. Mając powyższe na uwadze, Sąd podzielił w całości ocenę sprawy dokonaną przez ŚWINB i skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.. Sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym w oparciu o treść art. 119 pkt 3 p.p.s.a., pozwalający sądowi skierować do rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym skargę, której przedmiotem jest postanowienie kończące postępowanie w sprawie. Przywołane w uzasadnieniu orzecznictwo sądów administracyjnych dostępne jest w Centralnej Bazie Orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.nsa.gov.pl).