II OSK 2063/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędzia del. WSA Czesława Nowak - Kolczyńska /spr./ Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 157/10 w sprawie ze skargi L. S. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania dokumentów dotyczących oceny technicznej wykonanych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 27 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 157/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, oddalił skargę L. S. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania dokumentów dotyczących oceny technicznej wykonanych robót budowlanych. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd l instancji przedstawiając stan faktyczny sprawy wskazał, że zaskarżonym postanowieniem Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie, na skutek zażalenia L. S. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Janowie Lubelskim z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...] odmawiające wydania wnioskodawcy potwierdzonych za zgodność z oryginałem kopii dokumentów opracowanej oceny technicznej, dotyczącej wykonania robót budowlanych związanych z remontem budynku składowego (stodoły) znajdującego się na działce nr ewid. [...], położonej w K. B. nr 8 (gm. Dzwola), stanowiących własność D. i J. S.. Według organu, L. S. pismem z dnia 23 października 2009 r. wniósł o przesłanie "w trybie natychmiastowym" kserokopii dokumentów stodoły, zaś w zażaleniu na postanowienie organu l instancji sprecyzował, że chodzi mu o kserokopię opinii technicznej oraz mapy sytuacyjnej, które są mu potrzebne w postępowaniu przed Sądem Rejonowym w Janowie Lubelskim "o ochronę własności i rozgraniczenie", sygn. akt [...]. Organy obu instancji uznały, że wniosek skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie, a to z tego względu, że w dniu 22 października 2009 r. L. S. przeglądał akta sprawy i sporządzał z nich notatki i odpisy, które to uprawnienia strony wynikały z regulacji art. 73 § 1 k.p.a. A nadto stwierdziły, że organ administracyjny nie ma obowiązku sporządzania kserokopii akt sprawy, ani ich uwierzytelniania, chyba że strona uzasadni to ważnym interesem (art. 73 § 2 k.p.a.), czego L. S. w niniejszej sprawie nie zrobił. Zdaniem organu orzekającego w II instancji Sąd Rejonowy w Janowie Lubelskim może sam zwrócić się z takim wnioskiem do organu, gdy uzna, że dokumenty te są mu niezbędne do rozstrzygnięcia. Wspomniane postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie L. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego domagając się uchylenia "decyzji" organów obu instancji. Jego zdaniem decyzja organu nadzoru budowlanego zatwierdzająca roboty budowlane wykonane przy przedmiotowej stodole jest sprzeczna z prawem i dlatego też w drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym zamierza ją podważyć. W tym więc celu potrzebne są mu uwierzytelnione dokumenty, w szczególności ekspertyza techniczna przedstawiciela Lubelskiej Izby Inżynierów Budownictwa – B. M. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., ocenił iż zaskarżone postanowienie w świetle brzmienia art. 73 § 1 k.p.a. nie narusza prawa, a stanowisko organu orzekającego odmawiające uwzględnienia wniosku L. S. o wydanie stosownych kserokopii z akt sprawy należało ocenić jako poprawne, ponieważ przepisy nie przewidują obowiązku sporządzania przez organ kserokopii akt administracyjnych lub ich odpisów i doręczania ich stronie. Rolą organu administracyjnego jest natomiast zapewnienie stronom realnych możliwości przeglądania akt sprawy oraz utrwalania na własny użytek wiadomości zawartych w aktach przez ich notowanie czy też wykonywanie odpisów, w tym również sporządzanie kopii akt administracyjnych przy pomocy kserokopiarki. Natomiast organ administracji nie ma obowiązku wykonywania, nawet odpłatnie, kserokopii dokumentów zawartych w aktach i dostarczania ich stronie, gdyż utrwalenie wiadomości zawartych w aktach administracyjnych w postaci notatek lub odpisów przepis art. 73 § 1 k.p.a. jednoznacznie powierza stronie, bez względu na użyte przez nią w tym celu środki techniczne. Zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy potwierdza - w ocenie Sądu - fakt, że skarżący L. S. skorzystał z uprawnienia wynikającego z art. 73 § 1 k.p.a. i przeglądał zgromadzone w niej dokumenty i sporządzał z nich notatki, choć nie zażądał od organu umożliwienia mu sporządzenia kopii dokumentów z akt sprawy na własny koszt. W przekonaniu Sądu skarżący nie wykazał także, by miał ważny interes w żądaniu - na podstawie art. 73 § 2 k.p.a. - sporządzenia przez organ uwierzytelnionych odpisów wskazanych dokumentów. Wprawdzie wyjaśnił, że zamierza dokumenty te przedstawić w postępowaniu toczącym się na jego wniosek przed sądem powszechnym, ale okoliczność ta - jak słusznie oceniły organy - nie stanowi ważnej przyczyny, o której mowa w powołanym art. 73 § 2 k.p.a. Jak stwierdził Sąd, okoliczności faktyczne mogą być dowodzone w postępowaniu przed sądem powszechnym w każdy sposób, w tym również poprzez ustne wyjaśnienia czy dokumenty prywatne, którymi są także sporządzone samodzielnie przez stronę pisemne notatki z akt sprawy administracyjnej. Tylko wówczas, gdyby powstały istotne wątpliwości co do ich prawdziwości (rzetelności), a jednocześnie notatki te byłyby istotne - w ocenie właściwego sądu powszechnego - dla wyjaśnienia sprawy, uzasadnione byłoby ich uwierzytelnienie przez organ administracji publicznej. W postępowaniu cywilnym skarżący ma prawo złożyć wniosek o dopuszczenie przez sąd dowodu z akt określonej sprawy administracyjnej, co oznacza zażądanie przez sąd od właściwego organu całych bądź części akt administracyjnych i dołączenie ich do akt sprawy sądowej. Skarżący natomiast nie uprawdopodobnił, by w postępowaniu przed sądem powszechnym w sprawie "o ochronę własności i rozgraniczenie" powstała konieczność przedstawienia uwierzytelnionych odpisów opinii technicznej i planu sytuacyjnego. Powyższy wyrok L. S. zaskarżył skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucając naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego przemawiającego za tym, że skarżący miał ważny interes w rozumieniu art. 73 § 2 k.p.a. w żądaniu wydania mu z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów znajdujących się w nich dokumentów, 2. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym i stwierdzenie, że skarżący nie miał ważnego interesu w rozumieniu art. 73 § 2 k.p.a. w żądaniu wydania mu z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów znajdujących się w nich dokumentów, 3. art. 73 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż konieczność przedstawienia przez skarżącego w postępowaniu przed sądem powszechnym, żądanych przez niego dokumentów nie stanowi ważnego interesu, o którym jest mowa w w/w przepisie prawa. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi l instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając podniesione zarzuty wnoszący kasację wskazał, że zgromadzone w aktach sprawy dowody, pominięte zresztą przez Sąd l instancji, wyraźnie świadczą o tym, że skarżący posiadał ważny interes w rozumieniu art. 73 § 2 k.p.a. w żądaniu wydania mu z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów znajdujących się w nich dokumentów. Organy administracji, jak również sądy administracyjne, nie mogą ograniczać prawa strony do dowodzenia swoich racji w procesach przed sądami powszechnymi, jak również nie mają prawa oceny, czy dany dowód w postaci dokumentu urzędowego jest niezbędny w takim procesie, a tak stało się w przedmiotowej sprawie poprzez stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, iż: "Nie w każdym przypadku bowiem w innym postępowaniu sądowym niezbędny jest dowód z dokumentu urzędowego, jakim jest niewątpliwie uwierzytelniony przez organ administracji odpis z akt sprawy." Sąd orzekający nie będąc dysponentem wniosku skarżącego w procesie cywilnym wpłynął niewątpliwie na jego przebieg poprzez wydanie zaskarżonego orzeczenia. Ponadto zawarty w treści uzasadnienia wyroku wywód odnośnie możliwości dowodzenia w procesie cywilnym, jak również przedkładania dokumentów urzędowych pomija całkowicie treść art. 250 § 1 k.p.c. zgodnie z którym: "jeżeli dokument znajduje się w aktach organu, o którym mowa w art. 244 § 1, wystarczy przedstawić urzędowo poświadczony przez ten organ odpis lub wyciąg z dokumentu. Sąd zażąda udzielenia odpisu lub wyciągu, jeżeli strona sama uzyskać go nie może." W procesach cywilnych zasadą jest, iż to sama strona ma przedłożyć dowody na poparcie swoich twierdzeń, a dopiero wówczas, gdy tego zrobić nie może, dopuszczalna jest ingerencja sądu w postaci określonego żądania, na które powołują się w przedmiotowej sprawie organy administracji, jak również WSA w Lublinie. W postępowaniu administracyjnym nie można wyłączyć możliwości sporządzania odpisów z akt za pomocą kserokopiarki lub innych urządzeń służących do powielania i gromadzenia materiałów oraz informacji. Uzasadnione jest bowiem oczekiwanie, aby organ stworzył stronie możliwości sporządzania odpisów za pomocą urządzeń służących do powielania, udostępniając jej stosowne urządzenia, przy czym strona ponosi koszty sporządzenia notatek oraz odpisów z akt sprawy. Dodatkowo wskazano, że "ważnym interesem strony, o którym mowa w art. 73 § 2 k.p.a. in fine, może być posiadanie uwierzytelnionych odpisów poszczególnych dokumentów z akt administracyjnych, tak dla potrzeb prowadzonego postępowania w sprawie, jak i w celu ich wykorzystania w innych postępowaniach prawnych. Warunek ten jak wywodził wnoszący kasację został w tej sprawie bezspornie spełniony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której w tej sprawie nie stwierdził. Zatem kontrola ograniczyła się do zbadania podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Za chybiony Sąd uznał zarzut naruszenia art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżący zarzucając naruszenie tych przepisów, nie wyjaśnił jakie to okoliczności sprawy i jaki materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, a przemawiający za tym, że skarżący miał ważny interes, w rozumieniu art. 73 § 2 k.p.a., w żądaniu wydania mu z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów dokumentów, pominął Sąd przy podjęciu zaskarżonego rozstrzygnięcia. W myśl przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2010 r., I GSK 806/10, LEX nr 744881). Rozpatruje więc sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Sąd ten bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone odpowiadają prawu (vide: wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06, ONSAiWSA2008, nr 2, poz. 31). Stwierdzenie przez Sąd Wojewódzki, że skarżący nie miał ważnego interesu, w rozumieniu art. 73 § 2 k.p.a., w żądaniu wydania mu z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów dokumentów jest oceną stanu faktycznego sprawy dokonaną przez Sąd, nie zaś relacją z dotychczasowego przebiegu postępowania, przy której Sąd mógł pominąć pewne ustalenia, czy przedstawić je niezgodnie z rzeczywistością. Skarżący, zarzucając naruszenie przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym poprzez stwierdzenie, iż skarżący nie miał ważnego interesu, w rozumieniu art. 73 § 2 k.p.a., w żądaniu wydania mu z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów dokumentów, nie wskazał w jakim zakresie i co do jakich ustaleń faktycznych Sąd, przy przedstawianiu stanu sprawy, rozminął się z rzeczywistym jej stanem. Mało czytelna argumentacja strony w tym zakresie uniemożliwia merytoryczne odniesienie do niej i skutkuje nieuwzględnieniem zarzutów skargi kasacyjnej w tej kwestii. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związanym granicami skargi kasacyjnej, nie może bowiem domyślać się intencji strony kryjących się za podniesieniem danego zarzutu - to do strony należy poparcie zarzutów kasacyjnych konkretną argumentacją mającą wskazywać wyraźnie na powód, który doprowadził stronę do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa w danym zakresie. Obowiązek odpowiedniego uzasadnienia zarzutów kasacyjnych wynika przy tym nie tylko z art. 183 § 1 p.p.s.a., ale i z art. 176 tej ustawy, który jednoznacznie wskazuje, że uzasadnienie podstaw kasacyjnych jest jednym z elementów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2011 r., I FSK 1214/10, LEX nr 864146). Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zawierającego regulację w zakresie elementów konstrukcyjnych uzasadnienia wyroku (odpowiednio – postanowienia), może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (vide: uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSA/WSA 2010, nr 3, poz. 39). Natomiast poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. W ramach tej podstawy kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Ustalenia stanu faktycznego podważać można za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego. Polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu I instancji, zawarta w skardze kasacyjnej, nie może czynić skutecznym zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Zwłaszcza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji przedstawia proces logicznej analizy przyjętego stanu faktycznego, który doprowadził do zaprezentowanego w końcowym stanowisku wnioskowania, z którego wynika dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił ocenę prawną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, iż organ administracji nie ma obowiązku wykonywania, nawet odpłatnie, kserokopii dokumentów zawartych w aktach i dostarczanie ich stronie, gdyż utrwalanie wiadomości zawartych w aktach administracyjnych w postaci notatek lub odpisów przepis art. 73 § 1 k.p.a. jednoznacznie powierza stronie, bez względu na użyte przez nią w tym celu środki techniczne. Naczelny Sąd Administracyjny, w swoim orzecznictwie, zwracał uwagę, iż trzeba odróżnić nakazaną prawem czynność organu udostępnienia stronie akt sprawy, od czynności udostępnienia akt sprawy we wskazanej przez stronę formie (wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r. II OSK 104/10, LEX nr 746399). Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a., organ ma obowiązek umożliwienia stronie sporządzenia odpisu dokumentu (w stanie prawnym obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., również sporządzenia kopii dokumentu), ale nie ma obowiązku wykonywać tego odpisu za stronę. Tak więc żądanie strony sporządzenia i wydania (przesłania) kopii dokumentów z akt sprawy, nie znajduje oparcia w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Trafnie podnosił Sąd Wojewódzki, iż potrzeba załączenia uwierzytelnionych odpisów dokumentów jako dowodów w postępowaniu toczonym przed sądem powszechnym, nie uzasadniała istnienia "ważnego interesu strony". Na mocy art. 250 k.p.c. sąd powszechny może zażądać od organu administracji określonych odpisów dokumentów, na które wskaże strona. Sąd może również zarządzić, by oryginały tych dokumentów dostarczono na rozprawę. Odmowa wydania z akt sprawy administracyjnej dokumentów dotyczących oceny technicznej wykonanych robót budowlanych nie ogranicza więc prawa strony do dowodzenia swoich racji w procesach przed sadami powszechnymi, jak zarzuca Kasator. Organy, ani Sąd I instancji, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie dokonywali też oceny niezbędności tych dokumentów w postępowaniu cywilnym. W zaskarżonym wyroku Sąd wskazywał jedynie na wyjątkowy charakter wydawania uwierzytelnionych odpisów z akt, wymagający wykazania "ważnego", nie jakiegokolwiek, lecz " ważnego" interesu strony. Niczym nie ograniczone jest zaś korzystanie przez stronę z uprawnienia do przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek i odpisów, które to odpisy i notatki mogły stanowić dowód w innym postępowaniu, bądź służyć jako podstawa wniosku dowodowego. W tym zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie nie podziela poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2009 r. (II GSK 19/09, LEX nr 596684), iż jako ważny interes strony może być potraktowana już sama potrzeba posiadania przez stronę uwierzytelnionych odpisów dokumentów, które mogą być wykorzystywane przez nią w danej sprawie administracyjnej lub poza jej zakresem. Pogląd ten (już wcześniej zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 23 stycznia 1998 r. I SA/Łd 770/96, niepubl.) budzi również wątpliwości w doktrynie, bo to, czy interes jest ważny można ustalić dopiero po jego konkretyzacji, a sama chęć posiadania dokumentów uwierzytelnionych nie stwarza takiej możliwości (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, str. 324). Gdyby ustawodawca chciał uzależnić uprawnienie strony do żądania uwierzytelnienia odpisów od samej potrzeby ich posiadania przez stronę, to zapewne nie wprowadzałby dodatkowego wymogu, by strona uzasadniła, iż ma ważny interes w ich uzyskaniu, lecz ograniczyłby brzmienie przepisu do samych uprawnień strony do posiadania tych dokumentów, rezygnując tym samym z jakichkolwiek ograniczeń w możliwości żądania przez stronę uwierzytelniania odpisów. Jednak takie ograniczenia, przez dodatkowe wymagania wprowadził, a skarżący ich nie spełnił, co musiało skutkować niemożnością uzyskania uwierzytelnionych odpisów z akt administracyjnych, a co Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił jako nie naruszające prawa, którą to ocenę, z powołaniem się na powyższą argumentację, podziela Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzut naruszenia art. 73 § 2 k.p.a za bezzasadny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.