II SA/Gl 1418/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 listopada 2024 r. sprawy ze sprzeciwu B. Sp.z o. o. w C. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 19 września 2024 r. nr SKO.V 428/230/2024 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku–Białej na rzecz strony wnoszącej sprzeciw kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 12 lipca 2024 r., Nr [..] , Wójt Gminy [...] , działając na podstawie art. 104 § 1 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej k.p.a.), art. 71 ust. 1, ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 i in. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 1112 ze zm., dalej u.i.o.ś.) a także § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm., dalej: "rozporządzenie") w związku z postępowaniem z wniosku B. . z o.o. (dalej: wnosząca sprzeciw) w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, przeprowadzanym dla przedsięwzięcia pn.: "Zbieranie i przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne metodą odzysku w procesach R12 i R3 powyżej 10 Mg/dobę, zlokalizowanego na terenie C. na dziatkach nr [...], [...], [...], [...], [...], ]...], [...]", ustalił środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia inwestycyjnego jw. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła M. z siedzibą w K. , zarzucając naruszenie § 17 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 uchwały nr [...] Rady Gminy w W. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru górnej C. w zw. z art. 80 ust. 2 u.i.o.ś., poprzez wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy planowana inwestycja nie jest związana z działalnością Z. S.A., ani z działalnością polegającą na prowadzeniu rozlewni wód pitnych lub produkcją opakowań takich wód, planowana inwestycja nie mieści się w żadnej z kategorii obiektów z przeznaczenia dopuszczalnego, zmiana przeznaczenia terenu nie została uzgodniona z Dyrektorem [...] Parku Krajobrazowego, a wobec tego zachodzi niezgodność lokalizacji z przepisami planistycznymi. Decyzji organu I instancji zarzucono także naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś., poprzez wydanie decyzji w oparciu o raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w którym nie został przedstawiony racjonalny wariant alternatywny dla przedsięwzięcia. W wyniku wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku - Białej, decyzją z dnia 19 września 2024 r., nr SKO. V 428/230/2024, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W motywach uzasadnienia SKO zauważyło, że organ nie dokonał w stopniu wystarczającym analizy zgodności planowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na zakres tych uchybień uznano, że obowiązujące przepisy uniemożliwiają ich usunięcie w ramach dodatkowego, uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przez organ II instancji. Od decyzji SKO sprzeciw wniosła B. . z o. o. w C. , zarzucając jej naruszenie: 1) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 80 u.i.o.ś., art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U z 2024 r., poz. 1130 – dalej: u.p.z.p.), § 17 ust. 1-3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru górnej C. , przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy w W. z dnia [...] r., poprzez uznanie, iż planowane przedsięwzięcie narusza ustalenia m.p.z.p., gdyż plan ten dopuszcza wyłącznie działalność związaną z funkcjonowaniem Przedsiębiorstwa "[...]" - rozlewni wód pitnych i związaną z tym produkcją opakowań oraz zakazuje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, w sytuacji, gdy za działalność dopuszczalną na tym terenie należy uznać każdą działalność gospodarczą, a wyniki raportu oddziaływania na środowisko nie potwierdzają degradacyjnego wpływu na środowisko planowanego przedsięwzięcia, tym samym nie zachodziły podstawy do uchylenia decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 12 lipca 2024 r.; 2) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 2 u.i.o.ś., poprzez rozpoznanie odwołania, pomimo braku wykazania przez Fundację, że prowadzi ona działalność na rzecz ochrony środowiska. Mając powyższe na uwadze Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu strona wnosząca sprzeciw podniosła m. in., że określenie przeznaczenia terenu, poprzez powiązanie go z działalnością konkretnego podmiotu, nie jest prawidłowe, zaś podstawowym przeznaczeniem terenu jest prowadzenie działalności gospodarczej. Planowane przedsięwzięcie wpisuje się w dopuszczalne przeznaczenie terenu. Decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko opracowany w sposób rzetelny i wyczerpujący. Na tym etapie nie ma konieczności uzgadniania inwestycji z [...] Parkiem Krajobrazowym, ponieważ nie będzie się ona wiązała ze zmianą sposobu zagospodarowania działek. W odpowiedzi na sprzeciw SKO wniosło o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności. Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (sprzeciwu) oraz wskazaną podstawą prawną. Sprzeciw okazał się być częściowo zasadny. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) - zwana dalej "ustawą nowelizującą". Wprowadziła ona zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1), skróceniu uległy też terminy procesowe (art. 64c § 1, art. 64c § 4, art. 64d § 1 p.p.s.a.). W uzasadnieniu do wprowadzonych zmian czytamy m. in., że rozwiązanie przewidziane w art. 64a-64e p.p.s.a. wprowadza szybszy i mniej skomplikowany od procedury skargowej tryb zaskarżania, celem likwidowania przejawów przewlekłości postępowania. Powinno to przyczynić się do zmniejszenia liczby rozstrzygnięć kasatoryjnych, wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie. Sprzeciw powinien zatem mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego, merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Punktem wyjścia i wyłączną podstawą oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia musi być zatem treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". W tym kontekście należy przypomnieć, że obecne brzmienie art. 138 §2 k.p.a. obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Z uzasadnienia projektu ówczesnej ustawy nowelizującej wynikało, iż celem tej zmiany było przede wszystkim zwiększenie skrępowania organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnych (stanowiących wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy), gdyż poprzednia redakcja przepisu wydawała się zbyt szeroka i w niej należało upatrywać głównej przyczyny nazbyt częstego wykorzystywania przepisu w praktyce, czemu nie była w stanie zaradzić krytyka ze strony judykatury i doktryny. W założeniu ustawodawcy wprowadzona zmiana miała ograniczyć możliwość podejmowania decyzji kasacyjnych jedynie do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. A. Golęba, Komentarz do art. 138 k.p.a.; w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX-el., teza 7). Dokonując analizy treści omawianego przepisu NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12, zwrócił uwagę, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z kolei w wyroku NSA z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. II OSK 261/15, zwraca się uwagę, że "Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. (...) Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty". Organ odwoławczy wskazał m. in., że organ I instancji nie przeprowadził wystarczających analiz w kontekście zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Należy zauważyć, że organ odwoławczy jest organem merytorycznym (a nie tylko kontrolnym, działającym kasatoryjnie) i ma obowiązek ponownie ocenić cały materiał dowodowy oraz wyciągnąć stosowne wnioski w kontekście obowiązujących regulacji prawnych, w tym aktów prawa miejscowego. Organ odwoławczy nie wykazał, by w tym oraz jakimkolwiek innym zakresie konieczne było uzupełnianie materiału dowodowego mającego istotne znaczenie. Chodziło raczej o ponowną analizę przepisów. Nadto SKO zawarło w uzasadnieniu decyzji ustalenia, które wydają się pozostawać w sprzeczności. Z jednej strony SKO stwierdziło, że organ I instancji powinien dokonać dalszych ustaleń w zakresie zgodności inwestycji z m.p.z.p., z drugiej jednak strony SKO podważyło zgodność inwestycji z przepisami prawa miejscowego (np. fragment [s. 7 decyzji]: "Należy wskazać, że zastrzeżenia tutejszego organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie dotyczą m. in. wątpliwości co do zgodności z planem i braku oparcia się o konkretne dane pozwalające wskazać, że realizacja inwestycji jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy interpretacja zapisów planu zagospodarowania przestrzennego w kontekście rodzaju planowanego wskazuje na wniosek przeciwny."). SKO stwierdziło również jednoznacznie (s. 5 decyzji): "(...) planowane przedsięwzięcie (...) nie realizuje ani podstawowego przeznaczenia m.p.z.p. ani nie mieści się w kategoriach jego funkcji uzupełniającej (...)". Trudno w tej sytuacji ustalić, z jakiego powodu SKO nie wydało decyzji merytorycznej. Skoro wydanie decyzji kasatoryjnej powinno być traktowane wyjątkowo, to musi być poprzedzone dokładnymi i przekonującymi rozważaniami w tym zakresie. Tych zabrakło. Nawet gdyby okazało się, że w toku postępowania należy uzupełnić jakąkolwiek dokumentację, organ odwoławczy dysponuje możliwościami określonymi w art. 136 k.p.a., który w wielu przypadkach (choć nie we wszystkich) pozwala uzupełnić materiał dowodowy. Odnosząc się do treści sprzeciwu Sąd zwraca uwagę, że wypowiada się tu jedynie co do zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., przez co nie może odnosić się merytorycznie do sprawy (zob. art. 64e p.p.s.a.), ani tym bardziej czynić ustaleń za organy. Te kwestie będą podlegały weryfikacji na kolejnych etapach sprawy, po przeprowadzeniu prawidłowego postępowania administracyjnego. Po jego zakończeniu ewentualnie staną się przedmiotem kontroli przez WSA, w razie wniesienia skargi. Obecnie Sąd nie może zatem przesądzać treści rozstrzygnięcia organu. Jest tak, gdyż w postępowaniu w przedmiocie sprzeciwu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.). Stąd czynienie jakichkolwiek merytorycznych ocen i związanie nimi na przyszłość (art. 153 p.p.s.a.), i to w składzie jednoosobowym (art. 64d § 1 w zw. z art. 16 § 2 p.p.s.a.), gdy podstawą jest orzekanie trzyosobowo (art. 16 § 1 p.p.s.a.), mogłoby naruszyć prawa takich stron, które w postępowaniu sądowym z woli ustawodawcy nie uczestniczą. Byłoby to naruszenie ich prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz standardów unijnych, związanych z funkcjonowaniem państwa prawa. Dlatego ustawodawca w taki sposób ukształtował procedurę sądowoadministracyjną i wyłączył w ramach rozpoznania sprzeciwu możliwość wiążącego orzekania w aspektach wykraczających poza treść art. 138 § 2 k.p.a. Wszystkie powyższe uchybienia art. 138 § 2 k.p.a. stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien mieć na uwadze powyższe ustalenia. Należy dążyć do możliwie szybkiego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy w sposób merytoryczny. Zarzuty odwołania powinny być w całości rozpoznane. W przypadku konieczności uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji należy szczegółowo to uzasadnić w oparciu o przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., w tym wskazać jednoznacznie na zakres postępowania dowodowego podlegającego uzupełnieniu. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od sprzeciwu ([...] zł) i koszty zastępstwa procesowego ([...] zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.